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Open Data und Verantwortung

Freitag, 12. November 2010 22:47

Ein interessantes Gespräch hatte ich vor kurzem zur Frage, welche Verantwortung eine Verwaltung eigentlich trägt, wenn sie ihre Arbeitsdaten als Open Data zur Verfügung stellt und Dritte damit etwas anstellen.

Wenn eine Verwaltung wirklich konsequent Open Data bereit stellt, dann weiß sie in der Tat nicht, wer sich die Daten abholt und was der Nutzer mit den Daten vor hat. Wie er sie aggregiert, korreliert, kombiniert, transformiert, filtert oder interpretiert. Klassisch sind das die Aufgaben, die die Verwaltung selber wahrnimmt – in der Regel werden alle diese Operationen auf die Rohdaten in der Verwaltung angewendet, aus Daten werden damit Informationen gemacht und erst diese werden dann der Öffentlichkeit, der Politik und auch anderen Verwaltungen zur Verfügung gestellt – und für diese Informationen übernimmt die Verwaltung auch die Verantwortung oder sogar die Haftung.

Was, wenn nun jemand die frei zur Verfügung gestellten Daten einer Verwaltung falsch behandelt und daraus – mutwillig oder aus Versehen – Informationen macht, die andere Menschen in die Irre führen, zu falschen Entscheidungen veranlassen oder gar zu Schaden kommen lassen?

Meiner Ansicht nach ist die Antwort relativ einfach. Niemand will, dass die Verwaltungen demnächst nur noch Open Data zur Verfügung stellen. Sie werden – völlig unabhängig vom Open Data Kanal auch weiterhin wie gewohnt ihre ureigenste Aufbereitung von Daten zu Informationen vornehmen. Und sie werden weiterhin dafür die Verantwortung tragen. Hier ändert OpenData gar nichts.

Aber hier hört die Verantwortung dann auch auf. Sobald jemand sich öffentlich bereit gestellte Daten abholt und damit Apps, Mashups oder sonstigen Mehrwert generiert, geht die Verantwortung auf ihn über.

Regeln lässt sich dieser Verantwortungsübergang durch die Verwaltung gut durch die Vergabe einer Open Data Lizenz, hier gibt es aktuell ein sehr gutes Beispiel aus Großbritannien. Auf der Basis der Creative Commons wurde im Oktober 2010 die UK Open Government Licence for Public Sector Information veröffentlicht. Sie ist kurz, übersichtlich und einfach, legt nur wenige Verpflichtungen und Einschränkungen auf und regelt trotzdem alles wesentliche, unter „Keine Gewährleistung“ beispielsweise:

Die Information ist lizenziert ‚wie sie ist‘ und der Informationsanbieter schließt alle Zusicherungen, Gewährleistungen, Verpflichtungen und Verbindlichkeiten im Zusammenhang mit der Information bis zum maximalen gesetzlichen Umfang aus.

Der Informationsanbieter übernimmt keine Haftung für etwaige Fehler oder Auslassungen in den Informationen und ist nicht haftbar für Verluste, Verletzungen oder Schäden irgendwelcher Art, die durch ihre Verwendung entstehen. Der Informationsanbieter garantiert nicht die kontinuierliche Bereitstellung der Informationen.

Es wäre gut, wenn wir mit der Schaffung einer deutschen Open Data Lizenz nach dem Vorbild Großbritanniens auch für unsere deutsche Verwaltung mehr Klarheit schaffen und Unsicherheiten begegnen könnten.

Mein Fazit:

OpenData bedeutet für Verwaltungen einen Verlust des Interpretationsmonopols ihrer Daten – und genau das ist auch so gewollt. OpenData bedeutet für sie aber nicht die Gefahr von zusätzlicher und nicht wahrnehmbarer Verantwortung.

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Sparen verboten?

Donnerstag, 23. September 2010 18:25

Ich finde es immer wieder erstaunlich, in wie vielen Gesprächen über Verwaltungsmodernisierungsprojekte mit Kunden das Thema „Einsparen von Personal“ immer noch ein absolutes Tabu-Thema darstellt. Wenn es zum Nutzen von möglichen IT Projekten kommt, wird häufig gezuckt, sobald man einmal auch nur überschlägig quantifiziert, wieviele Stellen durch die optimale und konsequente Einführung beispielsweise eines Dokumentenmanagementsystems oder eines Vorgangsbearbeitungssystems gespart werden können. Mit konsequent meine ich dabei nicht die meistens übliche Elektrifizierung des Bestehenden, sondern eine begleitende, nachhaltige und tiefgreifende Überprüfung, Reorganisation und Verschlankung aller Prozesse und der gesamten Ablauf- und Aufbausituation der jeweiligen Verwaltung(en).

Obwohl seit Jahren bekannt ist, auf welch prekäre Personalsituation sich die öffentliche Verwaltung durch die bestehende Altersstruktur und die demographische gesamtgesellschaftliche Entwicklung zu bewegt – eine meines Erachtens gute Studie dazu kommt von Prognos aus dem letzten Jahr – wird das Thema fast regelmäßig ausgeblendet. In wenigen Jahren fehlen der Verwaltung große Teile ihres Personals – grade auch im höheren Dienst. Sie wird diese nicht im erforderlichen Umfang ersetzen können und es wird – durch die hohen Pensionslasten – für die aktiven Mitarbeiter an Geld fehlen. Gleichzeitig wird die Verwaltung aber kaum jemand von ihren Aufgaben entlasten. Die Erfahrung lehrt das Gegenteil. Sie wird mit deutlich weniger Mitarbeitern mindestens so viel und so gut arbeiten müssen wie heute, eher mehr und noch besser.

Aber statt „Effizienzsteigerung(=Reduzierung des Personalbedarfs)“ als einen wesentlichen Nutzen moderner IT Systeme und Organisationsprojekte beim Namen nennen zu dürfen und sie quantifiziert in eine Kosten-/Nutzenbetrachtung einbringen zu können, wird statt dessen häufig auf den „harmloseren“ Sekundärnutzen gesetzt. Qualitative Verbesserung, Serviceorientierung, attraktivere Arbeitsplätze, bestenfalls Entlastungen, um das beizubehaltende Personal mit anderen Dinge beschäftigen zu können. Alles Nutzendimensionen, die nicht den Widerstand der Personalvertretungen wecken, den eigenen Stellenkegel der jeweiligen Verwaltung und letztlich damit vermeintlich die eigene Bedeutung schmälern oder die Lokalpolitik als Retter von Arbeitsplätzen auf den Plan rufen.

Meiner Beobachtung nach werden daher häufig die wirklichen Effizienzpotenziale einer modernisierten Verwaltungs-IT nicht oder nur sehr unvollständig gehoben. Neben der IT zahlen dazu natürlich auch alle Formen des „Sourcings“, also der Nutzung anderer, externer Ressourcenquellen für die Aufgabenerledigung. Verwaltungsprozess-Outsouring gewinnt in anderen Ländern schon länger an Bedeutung, ist aber in Gesprächen mit vielen Verantwortlichen in der deutschen Verwaltung immer noch “kein Thema“.

Es muss möglich, erlaubt und sogar gewünscht sein, konkret vorzurechnen, dass die konsequente Einführung eines neuen IT Systems oder die Auslagerung von Verwaltungsprozessen hilft, eine Anzahl X Stellen zu sparen. Hilft, sich auf die absehbaren Personaldefizite in der Verwaltung vorzubereiten. Hilft, Geld (Steuermittel) zu sparen.

Diese Informationen und Potenziale müssen zumindest jeweils mal transparent auf den Tisch. Erst dann kann eine fundiert Diskussion statt finden, ob, in welchem Umfang, wie und wie schnell diese Potenziale ausgeschöpft werden sollen.

Hier muss auf Seiten der Verwaltung häufig noch einige Bereitschaft entstehen, sich auf solche Diskussionen einzulassen –

– und die Anbieter müssen viel besser in der Lage sein, den Nutzen ihrer Systeme und Lösungen auch wirklich belastbar quantifizieren zu können. Daran hapert‘s nämlich auch.

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Transparenz ist KEINE Säule von Government 2.0

Donnerstag, 3. Dezember 2009 23:59

Unter „Government 2.0 (kurz: Gov20)“ versteht man heute in der Regel die Übertragung der Möglichkeiten des „Mitmach-Internets“, für das sich der Name Web 2.0 etabliert hat, auf die Kommunikation und das Zusammenwirken zwischen Bürger und Verwaltung. Die Abgrenzung ist dabei nicht scharf, ebenso wie beim „klassischen“ E-Government kann man das Konzept auch auf die Kommunikation zwischen Verwaltung und Wirtschaft oder die moderne Zusammenarbeit zwischen unterschiedlichen Verwaltungen übertragen. Mehr noch – auch die Politik wird grundsätzlich in das Konzept von ‚Government 2.0‘ mit einbezogen, wenn es um das „Mitmachen“ im legislativen Raum geht.

Transparenz, Zusammenarbeit und Beteiligung werden dabei häufig als ‚die drei Säulen von Government 2.0‘ dargestellt, meistens im inzwischen reichlich abgedroschenen Bild eines klassischen Tempels mit ‚Government 2.0‘ als Dach auf den drei Säulen. So weit, so langweilig – so falsch.

Der erste Irrtum liegt darin, dass Transparenz – bei Government 2.0 noch deutlich mehr als bei Web 2.0 – keine zu Partizipation und Kollaboration gleichrangige Bedeutung zu kommt. Die Bedeutung von Transparenz ist ungleich größer. Meiner Meinung nach ist Transparenz eine essentielle Voraussetzung, um den weiteren Facetten von Gov20 überhaupt eine Chance zu geben.

„Verwaltung“ ist eine ausgesprochen komplexe Veranstaltung. Nicht nur, dass es eine Unmenge von Gesetzen und Vorschriften gibt – in Deutschland wahrscheinlich mehr als in jedem anderen Land der Welt. Hinzu kommt unser Verwaltungsaufbau, der sich quer über die Republik horizontal und vertikal dermaßen inhomogen gliedert, dass wohl selbst Insider durch den Zuständigkeitsdschungel kaum noch vollständig durchblicken. Und dazu noch eine komplizierte und verklausulierte Sprache, die einen normalen Menschen nun wirklich nicht einlädt, sich mit Inhalten und dem Sinn von Vorschriften und Gesetzen wirklich zu beschäftigen. Das alleine würde eigentlich schon reichen, um um jede Verwaltung einen großen Bogen zu machen.

Leider verschärft sich die Situation aber auch noch dadurch, dass häufig eine Art „Festungsmentalität“ hinzu kommt. Die – in aller Regel mit Steuergeldern – gesammelten Daten, die etablierten Prozesse und Abläufe und die Informationen zum Status von Anträgen oder Vorgängen werden als per se vor der Öffentlichkeit zu schützendes Wissen mit Copyright bei der Verwaltung betrachtet. Die „Erfolge“ in der Umsetzung der Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) und des Informationsweiterverwendungsgesetzes (IWG) (beide von 2006) sprechen für sich. Viel zu häufig müssen sich Bürgerinnen und Bürger ihre Zugänge zu Daten der öffentlichen Verwaltung erstreiten oder es werden Gebühren für den Zugriff erhoben, die eine – wahrscheinlich beabsichtigte – deutlich abschreckende Wirkung haben. Wohlgemerkt für Daten, die Unternehmen und Bürger in aller Regel längst durch ihre Steuern und Abgaben bezahlt haben. Als Grund für solche Gebühren wird dann häufig ins Feld geführt, dass Anfragen nach Informationen und Daten, wenn Sie jedermann nach Lust und Laune oder „aus Spaß“ (??? siehe oben) bei der Verwaltung abrufen würde, die Verwaltung lahm legen würde.

Das Argument kann natürlich nur gelten, wenn weiterhin ein eher „vorinformationstechnisches“ Verständnis der heutigen Verwaltungsarbeit besteht – die Informationen ruhen in Aktenordnern und Papierarchiven, können nur durch manuelle Recherche von Verwaltungsmitarbeitern gefunden werden und müssen dann ggf. aufwendig aufbereitet werden. Entweder ist dieses Verständnis richtig, dann haben wir eine extrem veraltete Verwaltung, die den Anschluss an die gesellschaftliche Entwicklung verpasst hat… oder dieses Verständnis ist falsch. Dann haben wir eine moderne Verwaltung, die über elektronische Datenbestände verfügt, die sich durch geeignete Verfahren weitgehend automatisch und aufwandsarm erschließen und aufbereiten lassen. Meiner Beobachtung nach entspricht – natürlich unterschiedlich von Verwaltungsbereich zu Verwaltungsbereich – eher letztes Verständnis der Realität. Wir haben keine staubigen „Amtsstuben“ mehr, in denen sich Papierberge türmen, sondern eine überwiegend gut mit IT ausgestattete und vernetzte Verwaltung. Allerdings sind die Datenbestände und Zugangskanäle nicht unter den Gesichtspunkten Offenheit und Transparenz konzipiert worden, sondern zur internen Ablaufoptimierung.

Ein letzter Aspekt muss noch Erwähnung finden.

Wenn es um Transparenz der Verwaltung geht, dann müssen auch Leistungsindikatoren und Kennzahlen verfügbar sein, die die Prozessqualität, die Effizienz, den Output und die Wirkung von Verwaltungsarbeit messbar machen und die auch noch untereinander vergleichbar sein sollten. Hier kann man nun der Verwaltung wirklich nicht den Vorwurf machen, dass sie diese Informationen nicht zur Verfügung stellt – sie sind überwiegend schlicht nicht vorhanden. Und wenn, dann im komplexen Verwaltungskosmos (siehe wieder oben) vollkommen unvergleichbar definiert und strukturiert.

All dies zusammen genommen lässt deutlich werden, dass es um die Transparenz der öffentlichen Verwaltung nicht zum Besten steht. Sehr deutlich gesagt: es gibt sehr viele Mitarbeiter in den Verwaltungen, die hier hochmotiviert an Verbesserungen arbeiten. Die aber aufgrund der Komplexität immer wieder an Grenzen stoßen oder auf Probleme treffen, die nur in breiter, verwaltungsübergreifender Zusammenarbeit gelöst werden können. Und das macht Veränderungen müh- und langsam. Der durchschnittliche Bürger versteht die Verwaltung nicht – weder, was genau sie tut, warum, mit welchen Informationen, wer es tut, mit welchem Ergebnis oder mit welcher Wirkung. Welche Motivation besteht dann, „Mitzumachen“ oder sich zu beteiligen? Nur wenn ich Zusammenhänge erkenne und über die notwendigen Informationen verfüge, kann ich auch Defizite und Verbesserungspotenzial benennen. Alles andere ist blindes Stochern im Nebel.

Für mich ist Transparenz daher keine weitere Säule, wenn wir über Government 2.0 reden, sondern das Fundament – ein Fundament, das eben nicht nur durch ein paar technische Innovationen gegossen werden kann, sondern das einen tiefgreifenden Mentalitätswandel in der Verwaltung erfordert. Orientierung auf das Ziel liefert uns mal wieder ein Blick über den Atlantik, wie schon bei der einheitlichen Behördenrufnummer D115, die ja die „311“ von New York als Vorbild hat – unter www.data.gov stellt die US-Bundesverwaltung ein konsolidiertes Portal für öffentliche Daten zur Verfügung, sowohl für Daten der Bundesverwaltung als auch für einzelne Staaten und Kommunen. Und sie fordert ihre Bürger und Unternehmen auf, mehr zu fordern!

Gehen wir nochmal zurück, zum Bild des „Government 2.0-Drei-Säulen-Tempels“, dem ich nun zwar eine Säule entrissen habe, den ich aber versucht habe auf ein vernünftiges Fundament zu stellen.

Jetzt geht’s ans Dach des Tempels, auf dem „Government 2.0“ steht. Was mich daran stört, ist der Eindruck, dass Government 2.0 Selbstzweck ist. Natürlich wird jetzt jeder sofort sagen, „Nein, selbstversändlich darf es kein Selbstzweck sein“. Dann sollten wir aber mal deutlich sagen, was der Zweck, der Nutzen, von Government 2.0 wirklich ist. Ich möchte hier zwei Nutzenaspekt beisteuern, die für mich von weitreichender Bedeutung sind:

1. Mit mehr qualifiziertem Feedback, mit Rückkopplung, mit Anregungen und Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger und der Unternehmen, werden wir eine bessere und leistungsfähigere Verwaltung bekommen. Das wird anstrengend werden, insbesondere für die Verwaltung selber. Government 2.0 ist nicht das Ziel der Verwaltungsmodernisierung, vielmehr ist eine moderne Verwaltung erst das Ergebnis eines wirklich „ernsthaften Mitmach-Government“, welches über das Nachbasteln technischer Web2.0 Gadgets hinaus geht.

2. Das „ernsthafte Mitmach-Government“ kann helfen, die weiter wachsende Entfremdung und Abkopplung zwischen Politik, Verwaltung und den Bürgern zu heilen. Ein Staat, der mich einlädt, ihn mitzugestaltet, der mir hilft, ihn zu verstehen und der mir die Instrumente und Kanäle an die Hand gibt, mich einzubringen – einem solchem Staat fühlt sich wohl jeder näher als einem diffusen, unverständlichen Gebilde, das einen eher auf Distanz hält. So verstanden kann das „ernsthafte Mitmach-Government“ – Government 2.0 in einem anspruchsvollen Sinne – wirklich zu einem Instrument der Stärkung unserer Demokratie und zum Abbau der Staats- und Politikverdrossenheit werden.

Ein wirklich gutes Signal ist, dass es weitblickende Köpfe geschafft haben, die Tür zu mehr Transparenz der Verwaltung durch die Verankerung eines auf den ersten Blick recht unscheinbaren Artikels im Grundgesetz etwas weiter zu öffnen. Im neuen Artikel 91d GG heißt es:

„Bund und Länder können zur Feststellung und Förderung der Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltungen Vergleichsstudien durchführen und die Ergebnisse veröffentlichen.“

Aus diesem schlanken Artikel lassen sich gleich drei Erkenntnisse ziehen:

  1. Wie brauchen extra eine Änderung und das Mandat unserer Verfassung, um Transparenz der Verwaltung voran zu treiben zu können. Als wären Vergleichsstudien vorher verboten gewesen.
  2. Wie groß die Widerstände dagegen anscheinend immer noch sind, zeigt sich in der Gestaltung des Artikels als Option: Man kann, aber man muss nicht. Wäre ein „sollen“ statt ein „können“ nicht etwas nachdrücklicher gewesen? War wohl nicht konsensfähig…
  3. Aber es gibt Innovatoren und Treiber in Verwaltung und Politik, die sich der Sache annehmen und dazu sogar eine Änderung des Grundgesetzes herbeiführen können.

Deutlich wird, dass es zwar Bewegung gibt, dass wir aber noch einen langen, gemeinsamen Weg vor uns haben (auch die Präsentationsgrafiker, die sich endlich mal was Neues als einen antiken Tempel oder Pyramiden einfallen lassen sollten 😉 )

Thema: Allgemein | Kommentare (1) | Autor:

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