Die blinden Stellen bei der Suche nach der Digitalen Verwaltung – Teil 2

Im Teil 1 zu den meiner Meinung nach blinden Stellen bei der Suche nach der Digitalen Verwaltung habe ich mich mit der Frage beschäftigt, welche Bedeutung die Verwaltungsausbildung für die digitale Transformation der Verwaltung hat. Heute geht es um Innovationsfähigkeit und Wettbewerb.

Innovation und Verwaltung, unvereinbare Gegensätze?

Was macht erfolgreiche Unternehmen eigentlich erfolgreich? Es ist die Fähigkeit und der Wille zu fortwährenden Innovationen. Entweder, um Märkte und Kunden mit neuen Produkten, Dienstleistungen oder Geschäftsmodellen zu überraschen und zu gewinnen oder die eigene Produktivität, Effizienz und Qualität zu steigern. Wer zögert verliert. Wer denkt, sich auf den Erfolgen der Vergangenheit ausruhen zu können, wird untergehen. Siehe Kodak, Blackberry oder Telefunken.

Die fortlaufende Modernisierung und die Jagd nach Innovationen wird den Unternehmen durch den Wettbewerb aufgezwungen. Je weniger Wettbewerb herrscht, je beherrschender die Marktstellung ist, desto träger werden die Unternehmen. So wird dann zum Beispiel auch das Kupferkabel als ausreichend für die Breitbandinfrastruktur erklärt: „Ist ja schon da, haben wir seit Jahren in der Nutzung und an unserer letzten Meile kommt eh keiner vorbei…“. Deutschland liegt abgeschlagen auf hinteren Plätzen, wenn es um schnelle Glasfaseranschlüsse geht.

In der Verwaltung gibt es keinen Wettbewerbsdruck. Und deshalb auch keinen ausreichenden Innovationsdruck. Es gibt keine Verwaltungskunden, die zum Wettbewerber wechseln, weil ihnen Service und Qualität nicht gefallen oder weil die andere Verwaltung die cooleren Produkte anbietet.

Natürlich gibt es einen Wettbewerb um Standortfaktoren für Unternehmensansiedlungen, im Tourismus oder mit lebenswertem Wohnraum für Familien. Dort spielen aber eher die Fragen nach Infrastrukturen wie Autobahnanschluss, Breitband, Schulen, Konzertsälen, Spaßbädern oder Wanderwegen eine Rolle. Oder die Höhe der Gewerbesteuer.

Die unmittelbaren Verwaltungsleistungen sind da heute eher kein Entscheidungskriterium – weil es keine transparenten Kennzahlen gibt, sie nicht öffentlich gemacht werden und weil es keine Vergleichswerte gibt.

Kein Vergleich heißt kein Wettbewerb heißt kein Innovationsdruck.

Hier müssen wir ansetzen und ein Substitut für den fehlenden Wettbewerb als Innovationstreiber schaffen. Öffentlichkeitswirksame Kennziffern, die es erlauben, die Modernität und Leistungsfähigkeit der Verwaltung zu messen und vergleichbar zu machen. Mit denen es Öffentlichkeit und Medien möglich wird, die Politik zur Verantwortung zu ziehen, wenn die Verwaltung ins Hintertreffen gerät. Denn bei den Auftrag- und Ressourcengebern der Verwaltung, ihren Prioritätensetzern – den Stadträten, Dezernenten, Bürgermeistern, Landräten, den Landtagsabgeordneten und Bürgerschaftsvertretern, den Ministern und Senatoren gibt es durchaus einen harten Wettbewerb mit Konkurrenten, die bessere Angebote haben oder zumindest versprechen – es geht um Wählerstimmen. Bis heute ist es kaum gelungen, die Qualität, Effizienz oder Effektivität von Verwaltungen zum Entscheidungskriterium über politischen Erfolg zu machen.

Eigentlich gibt es seit vielen Jahren Ansätze in diese Richtung. So arbeitet die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) seit langem mit Vergleichsringen und kommunalem Benchmarking – allerdings ohne Öffentlichkeit, nur zur internen Orientierung für Politik und Verwaltung und als Element ihres Geschäftsmodells. Die KGSt Kennzahlensysteme und Benchmarks gibt es für viele kommunale Aufgabenbereiche. Aber „Anonymisierte Ergebnisse aus der Vergleichsarbeit werden den KGSt®-Mitgliedern als Benchmarks seit mehreren Jahren über das KGSt®-Portal zur Verfügung gestellt“ und es gilt „Bitte melden sie sich an, um auf das Dokument zuzugreifen“ – zur Schaffung von öffentlichem Wettbewerbsdruck, wie ich ihn für dringend notwendig halte, so leider nicht geeignet.

Außerdem gibt es seit dem Jahr 2009 einen Artikel im Grundgesetz, der Leistungsvergleiche zwischen den Verwaltungen von Bund und Länder ermöglichen sollte:

Artikel 91d

„Bund und Länder können zur Feststellung und Förderung der Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltungen Vergleichsstudien durchführen und die Ergebnisse veröffentlichen.“

Die normative Wucht, die hiermit entfacht wurde, ist vergleichbar mit einem Satz „Nachts kann es dunkel werden und bei Regen nass“. Das ist lediglich Platzverschwendung im Grundgesetz, ohne jegliche Wirkung.

Wie könnten nun aber wirksame Leistungskennziffern der Verwaltung aussehen?

  • Erstens müssen ist einfach verständlich sein, um breite öffentliche und mediale Aufmerksamkeit zu erreichen.
  • Zweitens müssen sie auf einer Abstraktionsebene liegen, die ihre generelle Übertragbarkeit erlaubt, um Vergleiche zu ermöglichen und keine Schlupflöcher für Ausreden zu lassen („Die Kennziffer passt auf uns nicht, bei uns gibt es ganz andere Verhältnisse.“)
  • Drittens müssen die Kennziffern interessant sein, also für Bereiche stehen, die Bürger, Zivilgesellschaft und Unternehmen konkret betreffen.
  • Viertens müssen die Kennziffern möglichst einfach zu generieren und in kurzen Fristen regelmäßig zu aktualisieren sein.
  • Fünftens müssen die Kennziffern als offene Daten – oder wie ich es konkreter nenne „Open Performance Data“ – zur Verfügung gestellt werden.

Ein paar Beispiele für solche Kennziffern in einer Kommune, die mindestens wochenaktuell sein und sowohl als offene Daten als auch durch eigene, thematisch gut strukturierte und ansprechende Visualisierung und Zeitreihen veröffentlicht werden sollten:

  • Durchschnittliche Bearbeitungsdauer einer Gewerbeanmeldung in Tagen
  • Durchschnittliche Dauer der Erteilung einer Baugenehmigung für ein freistehendes Einfamilienhaus bis 160 qm Wohnfläche
  • Durchschnittliche Dauer der Mängelbeseitigung im öffentlichen Raum nach Meldung (Schlaglöcher etc.)
  • Anzahl der Verkehrsunfälle mit/ohne Personenschaden auf dem Gebiet der Körperschaft
  • Verhältnis PC/Laptop/Tablet und Schüler pro Schule
  • Verhältnis Kinder / Betreuer pro Kindergarten
  • Verhältnis Verwaltungsmitarbeiter / Bürger
  • Durchschnittliche Wartezeit im Bürgeramt
  • Frauenquote (insgesamt/Führungskräfte)
  • Krankenstand in den Verwaltungseinheiten
  • Anzahl Vollzeit / Teilzeitstellen / befristet / unbefristet
  • Beschäftigungsquote Schwerbehinderte
  • Je Verwaltungsbereich, Feedback-Wertung der Verwaltungskunden hinsichtlich der Service-Qualität
  • Anzahl zu nutzender Papierformulare je Verwaltungsbereich
  • Anzahl der vollständig ohne Medienbruch elektronisch zu nutzenden Verwaltungsdienste
  • Anzahl der Verwaltungsleistungen, die ein Aufsuchen der Verwaltung erfordern
  • Anzahl der Tage seit letztem Datenschutz/IT-Sicherheitsvorfall

Würden solche und ähnliche Kennziffern mit politisch verhandelten Zielwerten in gleicher und vergleichbarer Weise als Open Performance Data für alle Verwaltungen in Deutschland existieren, ließe sich damit ein konstruktiver Wettbewerb um Leistungsfähigkeit und Innovationen befördern – nicht, um mit dem Finger auf die Looser zu zeigen, sondern um zu erkennen, von welchen Leadern man lernen kann. Die Daten sind ganz überwiegend vorhanden. Irgendwo, vielleicht nicht aggregiert, automatisiert oder gut aufbereitet. Sie können und müssen gefunden und veröffentlicht werden. Wir brauchen mutige Politiker und Verwaltungen, die hier vorangehen. Oder vielleicht zivilgesellschaftlich organisierte Plattformen, die diese (Erfahrungs-)Werte per Crowd-Sourcing einsammeln und transparent machen.

Keine Erwartungen von Bürgern und Wirtschaft

Dass wir bislang wenig Modernisierungsdruck auf die Verwaltung aus dem Bereich der Bürger wahrnehmen, lässt sich entweder schon mit einer gewissen Resignation erklären („ist halt die Verwaltung“) oder mit der Tatsache, dass der durchschnittliche Bürger nur ein paar Verwaltungskontakte im Jahr hat und sich damit dann irgendwie arrangiert. Tatsächlich liegt der große wirtschaftliche Nutzenvorteil der digitalen Verwaltung kaum beim einzelnen Bürger, sondern auf Seiten der Verwaltung. Die Hoffnung, dass Bürger mit der Forderung nach mehr eGovernment in absehbarer Zeit auf die Barrikaden gehen habe ich nicht. Aber dazu mehr bei der dritten blinden Stelle.

Ein Rätsel bleibt mir allerdings, warum wir nicht deutlich mehr Erwartungsdruck und Kritik aus der Wirtschaft gegenüber der im analogen verharrenden, zu langsamen und mit Medienbrüchen arbeitenden Verwaltung vernehmen. Wo sind die lauten und regelmäßigen Forderungen des Zentralverbandes des Handwerks, der Industrie- und Handelskammern und des Bundesverbandes der deutschen Industrie nach einer digitalen Transformation der Verwaltung, nach dem Abbau von Analog-Bürokratie, nach besseren und schneller Genehmigungs- und Berichtsverfahren? Auch hier Resignation? Oder ist man selber noch nicht so weit? Fehlt die Vorstellungskraft für mögliche Verbesserungen durch eine digital arbeitende Verwaltung? Gibt es andere Prioritäten? Oder ist man tatsächlich mit dem Status Quo zufrieden? Ich weiß es nicht.

Innnovation durch gesetzliche Vorgaben?

In den letzten Jahren gab es eine Reihe von eGovernment / Open Data und Transparenzgesetzen des Bundes und der Länder, Staatsverträge zur Einrichtung von Koordinierungsgremien wie dem IT-Planungsrat oder jüngst das schon erwähnte Onlinezugangsgesetz. Diese Gesetze sind wichtig und richtig, meistens allerdings auch reichlich ambitionslos hinsichtlich der Höhe der Zielsetzung oder den gesetzten Fristen. Es wimmelt häufig vor Weichmachern mit Soll-Bestimmungen, Ausnahmen für ganze Bereiche, Vorbehalten hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit oder mit Zielterminen, die jenseits der Pensionsgrenze der meisten aktiven Entscheider liegen. Mein „Lieblingsbeispiel“ ist das E-Government Gesetz des Landes NRW vom Juli 2016, in dem es in §12 heißt:

§12 Optimierung von Verwaltungsabläufen und Information zum Verfahrensstand

(1) Verwaltungsabläufe der Behörden des Landes sollen spätestens bis zum 1. Januar 2031 auf elektronischem Weg abgewickelt und entsprechend gestaltet werden (Elektronische Vorgangsbearbeitung).

Das sind noch 14 Jahre. Aber auch wenn die neue Landesregierung schon angekündigt hat, diese gemütliche Frist um ein paar Jahre zu kürzen… was passiert denn, wenn das Ziel nicht erreicht wird? Wird dann irgendjemand zur Verantwortung gezogen oder haftbar gemacht? Gibt es Pönalen, die das Land dann zahlen muss? Wie hoch und an wen?

Und im neuen Onlinezugangsgesetz §1 heißt es:

§1 Portalverbund für digitale Verwaltungsleistungen

(1) Bund und Länder sind verpflichtet, bis spätestens zum Ablauf des fünften auf die Verkündung dieses Gesetzes folgenden Kalenderjahres ihre Verwaltungsleistungen auch elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten.

Das wäre dann also der 31.12.2022. Wer aber den Paragraphen aufmerksam liest, stellt fest, dass dort weder von ALLEN Verwaltungsdienstleistungen die Rede ist, noch davon, dass sie VOLLSTÄNDIG elektronisch angeboten werden müssen. Ein Schuft, wer Böses dabei denkt. Und mit Konsequenzen bei nur oberflächlicher oder unvollständiger Umsetzung muss ja sowieso niemand rechnen.

Die bisherigen gesetzlichen Vorgaben zur Beschleunigung von eGovernment sind eher zahnlose Papiertiger, die mehr Engagement vortäuschen als konsequent Wirkung anstreben.

Ohne die Verankerung von automatischen unangenehmen Folgen und Sanktionen, wenn gesetzte Ziele nicht erreicht werden, wird sich daran nichts ändern.

Unter einem stärkeren öffentlichen Wettbewerbs- und Leistungsdruck zu arbeiten, müssen viele Verwaltungen und ihre Mitarbeiter erst einmal lernen und erforderlich dafür ist sicher ein tiefgehender kultureller Wandel. Auch deshalb ist eine grundlegende Modernisierung der Verwaltungsausbildung so wichtig, siehe Blindspot 1.

Blindspot 2:
Schaffen von Innovationsdruck durch transparente, öffentliche Kennzahlen zu Qualität, Effizienz und Effektivität und ambitionierten Zielvorgaben mit Erfolgsdruck

Hier geht es zum Blindspot 3 – es geht um Marktorientierung.

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