Die blinden Stellen bei der Suche nach der Digitalen Verwaltung – Teil 3

Dies ist der dritte Teil meiner Gedanken zu blinden Stellen bei der Suche nach der Digitalen Verwaltung. Der erste Teil hat sich bisher mit der Verwaltungsausbildung beschäftigt, der zweite Teil mit der Frage der Innovationsfähigkeit der Verwaltung.

Hier geht es nun vorläufig abschließend um die Markt- und Kundenorientierung der digitalen Verwaltungsangebote.

Der 01.01.2023 – ein Sonntag – wird ein großer Tag. Millionen Menschen in Deutschland werden – trotz leichtem Kater vom Vorabend – gebannt einen 4K-Live-Stream des IT Planungsrates verfolgen, der aus dem neuen, extra in Rekordzeit auf dem Gelände eines ehemaligen Großflughafenprojektes errichteten, imposanten Gebäude der German Integrated Government Agency (GIGA) gestreamt wird. Die Menschen werden auf ihrem Second Screen ständig nervös den Refresh-Button ihres Browsers betätigen, denn jeder möchte bei diesem großen Moment dabei sein und einen ersten Blick wagen – viele Jahre der Analyse der Bürgererwartungen, akribische Standardisierungsanstrengungen, nächtelange, emotional geführte Diskussionen im IT-Planungsrat, zehntausende der besten Software-Entwickler und Interface Designer tausender Fachverfahrenshersteller, über 10.000 Stunden Usability Testing, aufwändige Werbekampagnen, die seit Monaten jeden Winkel der Republik erreicht haben… als das strebt nun dem Höhepunkt entgegen – der Portalverbund geht online. Als erste Nutzerin beantragt die Bundeskanzlerin über das Online-Portal von Füssen im Allgäu einen Anwohnerparkausweis in Templin in der Uckermark… warum auch immer…  

… und wie immer, wenn der Traum am schönsten ist, klingelt der Wecker.

So wird es nicht kommen. Denn es widerspricht allen Erfahrungen und es gibt keine Indizien, dass es diesmal mit dem Abschluss eines eGovernment-Projekts anders laufen wird als in der Vergangenheit.

Wenn Unternehmen neue Produkte und Dienstleistungen verkaufen wollen, dann nutzen sie dabei ein ganzes Arsenal von Instrumenten und Methoden, angefangen von strategischen Markt- und Zielgruppenanalysen über Nutzerpanels zu gezielten Kampagnen mit massiven Werbebudgets und Community Management.

Der klassische Marketing-Mix wurde schon in den 60er Jahren definiert und setzt sich aus Produktpolitik, Preispolitik, Distributionspolitik und Kommunikationspolitik zusammen. Neuere Varianten, mehr auf den Dienstleistungsmarkt orientiert, richten sich eher auf die Aspekte Verbraucher, Kosten, Kommunikation und Annehmlichkeit.

Die Verwaltung – insbesondere die Bundesverwaltung – scheint so viel Markt-Esoterik nicht nötig zu haben. In schöner Regelmäßigkeit, ohne lästige Lernkurveneffekte, hat jemand eine Idee, er vermutet einen Bedarf und irgendeine Marktrelevanz und es wird ein neues, großartiges eGovernment Projekt gestartet.

1997 wurde die „Qualifizierte elektronische Signatur mit Anbieterakkreditierung (QeSmA)“ einschließlich „Signaturgesetz (SigG)“ kopfgeboren. Mitgeboren wurde ein Schema, das bis heute Verwendung findet:
Jemand hat eine Idee, lässt ein Konzept schreiben, schafft die regulatorischen Rahmenbedingungen… und dann wird es „der Markt“ hoffentlich schon richten: Anbieter, Bürger und Unternehmen werden irgendwie vom neuen Angebot erfahren, sie werden feststellen, dass sie das schon immer vermisst haben und dann begeistert darauf einstiegen. Die erforderlichen Lösungen finanzieren sich durch die Budgets und die kumulierte Begeisterung der Wirtschaft von selber. Gut, mit dem SigG, der QeSmA und den dafür aufgebauten Trust Centern ist es jetzt nicht so richtig rund gelaufen… aber hey, war doch eigentlich eine gut gemeinte Idee, oder? Versagt hat natürlich die Wirtschaft, das Projekt der Verwaltung (natürlich kam die Idee nicht aus der Politik) wurde ja mit dem vorliegenden Konzept und der flankierenden gesetzlichen Grundlage erfolgreich abgeschlossen! Haken dran, Beförderung der Verantwortlichen.

Fast forward: 2008

Die Idee: ein elektronischer Identitätsnachweis. Natürlich nicht irgendwie, sondern „amtlich“, wir sind ja Deutschland. Und weil gerade Google durch Deutschland fährt, die Privatsphäre von öffentlichen Hausfassaden verletzt und die Datenschutz-Volksseele kocht… hey, da legen wir doch noch ein schönes Datenschutz-Paket oben drauf, das wird der Renner. Mit  hochsensiblen persönlichen Daten wie Name, Geburtsort, Geburtsdatum und Anschrift könnte man schließlich sonst was anstellen. Geboren ist der elektronische Personalausweis (nPA). Und das Beste: Im Personalausweisgesetz steht, dass jeder so ein Ding haben muss. Markt per Gesetz. Großartig. Leider versagt die Wirtschaft schon wieder. Sie liefert einfach nicht die erforderlichen „Killer-Apps“ für den nPA, obwohl diese – ein drittel-pampig, drittel-beleidigt, drittel-bittend – doch von den Verantwortlichen in der Verwaltung ständig eingefordert werden. Klar, die Berechtigungszertifikate und -server kosten viel Geld, der nPA kostet den Bürger ordentlich Gebühren, es gibt keine Anwendungen, dafür braucht man aber einen zertifizierten Kartenleser, die Software dafür ist etwas monströs und unhandlich, die Verwaltungsmitarbeiter in den Einwohnermeldeämtern wissen auch nicht so recht, was das soll… egal.  Versagt hat natürlich die Wirtschaft (und der ignorante Bürger), das Projekt der Verwaltung (natürlich kam die Idee nicht aus der Politik) wurde ja mit dem vorliegenden Konzept und der flankierenden gesetzlichen Grundlage erfolgreich abgeschlossen! Haken dran, Beförderung der Verantwortlichen.

Next stop: 2009

Die Idee: Die eMail ist zu unsicher. Wir brauchen was Deutscheres. Also Sichereres. Amtliches. Genau, wir brauchen die De-Mail. Konzept, Regulierung… auf geht’s, Markt! Die Post wird nervös, sieht ihr Kerngeschäft bedroht und blinzelt etwas zu früh: Zack, neben De-Mail gibt’s jetzt auch noch den ePostbrief als Alternative. Endlich kann der deutsche Michel wieder gut schlafen, denn ab jetzt kann er seine Konzerttickets rechtssicher und Spam-frei über ein abgeschottetes, proprietäres Mailsystem bestellen… wir vermuten, das ist genau das, was ihm die ganze Zeit gefehlt hat. Und nun? Keine Nutzer, keine sinnvollen Anwendungsszenarien? Versagt hat natürlich die Wirtschaft (und der ignorante Bürger), das Projekt der Verwaltung (natürlich kam die Idee nicht aus der Politik) wurde ja mit dem vorliegenden Konzept und der flankierenden gesetzlichen Grundlage erfolgreich abgeschlossen! Haken dran, Beförderung der Verantwortlichen.

Nun also der Portalverbund. Der IT Planungsrat formuliert das Ziel so:

Durch diesen Portalverbund sollen Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen die von ihnen gewünschte Dienstleistung und die zu dieser Dienstleistung bereitgestellten Informationen – unabhängig davon, auf welchem Verwaltungsportal sie einsteigen – direkt, schnell, einfach und sicher mit drei Klicks erreichen können.

Nun gut, der Portalverbund ist jetzt also das Leuchtturmprojekt zur Lösung der deutschen eGovernment Malaise. Die Verwirrung und Orientierungslosigkeit im Wald der deutschen Verwaltungsportale wurde als das wohl größte und drängendste Problem für Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen identifiziert. Bestimmt gab es dazu eine umfassende Situations- und Bedarfsanalyse im Vorfeld.

Aber es gibt ja auch den eGovernment Monitor 2016 der Initiative D21 und dort finden sich durchaus relevante Erkenntnisse zur Problematik.

Mit 45% – fallend von 57% gegenüber 2015 – wird die undurchschaubare Struktur der Online-Angebote als Nutzungsbarriere genannt. Unklar bleibt, ob sich die beklagte Undurchschaubarkeit dabei auf die verwirrende Vielzahl von Verwaltungsportalen insgesamt oder die innere Struktur eines konkreten Verwaltungsportals bezieht. Ich vermute eher Letzteres.

Wie nähern sich Bürger und Unternehmen eigentlich den Online-Dienstleistungen der Verwaltung? Auch darauf gibt der eGovernment Monitor 2016 Antwort.

Die Mehrzahl der Nutzer kommt also über Suchmaschinen oder wendet sich unmittelbar an das Internetangebot der jeweiligen Verwaltung. Große Verwirrung über das richtige Portal kann ich auch hier nicht erkennen, die Zahlen variieren nach Altersgruppen:

Die Jüngeren googlen mehr, die älteren steuern eher direkt die Seiten der Verwaltung an

Die Älteren „gehen weiterhin aufs Amt“, wenn auch online. Die Jüngeren haben eine Frage und wollen unmittelbar zur Lösung geführt werden, Portal egal.

Aber die 14% Zugang über Internetseiten der allgemeinen Verwaltung in Österreich lassen vielleicht etwas aufhorchen und die Erläuterungen im Monitor dazu lautet:

Auffällig im Ländervergleich ist, dass in Österreich deutlich mehr Nutzer über die Internetseite von Bund und Bundesländern Verwaltungsangebote suchen. In Deutschland und der Schweiz hingegen spielen die Bundes‑ und Bundesländerportale nur eine geringe Rolle als erstes Einstiegstor. Das seit Langem in
Österreich etablierte und nach Lebenslagen strukturierte Portal help.gv.at wird diesen im Ländervergleich positiv abweichenden Wert begünstigen.

Wenn ein gut strukturiertes, gemeinsames Einstiegsportal zu Verwaltungsleistungen existiert, dann wird es also auch besser genutzt. Aber auch so bleibt es in felix Austria bei 14% Zugangspräferenz über ein allgemeines Portal gegenüber 85% Zugangspräferenz über Suchmaschinen und das konkrete Internetangebot der zuständigen Verwaltung.

Ich kann also noch nicht so richtig erkennen, dass für einen Portalverbund eine riesige Nachfrage und Erwartungshaltung besteht. Aber wahrscheinlich fehlen mir da einfach wesentliche Informationen und grundlegende Einsichten.

In der Zugangstechnologie „Portal“ sehe ich ohnehin nicht die Zukunft. Portale und auch Apps werden zunehmend durch natürlich-sprachliche Bots, Agents und persönliche virtuelle Assistenten verdrängt werden, die dann für Bürger und Unternehmen die Schnittstellen zur Verwaltung bedienen und Zugangs- und Bedienkomplexität reduzieren werden.

Ich sehe trotzdem aber tatsächlich großen Sinn im Portalverbund-Projekt und zwar in den etwas mehr im Hintergrund stehenden, weiteren Maßnahmen, die für den Portalverbund umgesetzt werden sollen. Noch einmal O-Ton des IT-Planungsrates:

Auf allen Verwaltungsebenen sollen Bürger- und Unternehmenskonten als Identifizierungskomponenten für die einfache Abwicklung von Verwaltungsdienstleistungen angeboten werden. Durch Speicherung wichtiger Daten in den Nutzerkonten müssen die Daten nicht stets neu eingegeben werden. Zudem wird die sichere elektronische Kommunikation mit der zuständigen Behörde vereinfacht.

Da kribbelt jetzt was bei mir, es könnte sich um Spuren von Bedarf handeln.

Ich als souveräner Besitzer meiner verwaltungsrelevanten Datensammlung, die immer aktuell und konsistent ist, erteile und entziehe Zugriff auf diese Daten je nach Bedarf. Das spart Platz in meinen Regalen und Aktenordnern und Zeit beim Ablegen, Raussuchen und ständigen Weitergeben von Informationen. Wenn das Bürgerkonto mit der Zeit auch noch einigermaßen intelligent wird und mich proaktiv auf Handlungsbedarfe und Möglichkeiten hinweist, um so besser. Ja, hätte ich gerne. Muss aber verpasst haben, dass mich danach mal jemand gefragt hat. Egal, ich sehe Nutzen für mich.

Und das bringt mich zurück zu einem Gedanken, den ich bereits im ersten Teil dieses Blog-Triptychons angerissen habe. Cui bono? Wer hat was von der digitalen Verwaltung?

Im Falle des Portalverbundes kann ich mir durchaus einen breit verteilten Nutzen vorstellen. Vereinfachungen, grade im Datenmanagement, bei Bürgern und Unternehmen. Auf der Verwaltungsseite besteht großes Potential in den Bereichen Effizienz und Datenqualität durch bessere Standards bei Daten und Semantik, einheitlichen Schnittstellen, besserer Interoperabilität der Fachverfahren und höherer Sicherheit in der elektronischen Kommunikation. All das wird auch dringend gebraucht, selbst wenn der eigentliche „Portal“-Gedanke zukünftig zugunsten von Bots und persönlichen Assistenten in den Hintergrund tritt.

Der Nutzen für alle Beteiligten wird sich aber nur erschließen, wenn die Bürger- und Unternehmenskonten auch tatsächlich genutzt werden.

Und das heißt, dass die Fehler des Personalausweises oder von De-Mail nicht wiederholt werden dürfen.

Der neue Personalausweis mit eID Funktion hätte schnell eine kritische Masse von Nutzern gebraucht, um damit ein Marktpotential für Anwendungen zu schaffen, welche die eID Funktion nutzen. Der normale Bürger will aber eigentlich gar keinen Personalausweis, der Staat möchte, dass wir einen haben. So sehr, dass er uns per Personalausweisgesetz zum Besitz eines  Personalausweises verpflichtet; und dafür muss der Bürger auch noch Gebühren zahlen – wenn er unter 24 Jahren alt ist 22,80 €, wenn er älter ist dann 28,80 €. Es gibt also eigentlich keinen direkten Nutzen, sondern im Gegenteil sogar noch Hürden für die Akzeptanz des Personalausweises. Welchen Anreiz setzt der Staat, damit wir seinen oktroyierten Personalausweis trotzdem wollen? Vereinfachten Zugang zu Online-Verwaltungsleistungen? Reduzierte Verwaltungsgebühren, wenn ich den Ausweis einsetze? Mehr Komfort? Schnelleren Service? Nein.

Welche Anreize wurden für De-Mail gesetzt? Macht De-Mail irgendetwas einfacher? Nein, im Gegenteil. Ich muss ein weiteres Mailkonto über ein Webportal abfragen. Allein die Registrierungsprozedur ist ein administrativer Albtraum. Wurden dadurch Schriftformerfordernisse reduziert? Ist mir nicht aufgefallen. Und wie wird die Bekanntheit von De-Mail aktiv gesteigert? Gar nicht.

Und das obwohl die Verwaltung diejenige ist, die durch Nutzung ihrer Online-Angebote den wirklichen Nutzen einfährt – bei ihr kumuliert sich nämlich der kleinteilige wirtschaftliche Nutzen eines einzelnen automatisierten, elektronischen Bürgerkontakts. Das Online-Ausfüllen eines Antragsformulars durch einen Bürger erfordert von ihm vielleicht 6 Minuten Arbeit. Aber wenn 20.000 Bürger der Verwaltung damit die Arbeit der Datenerfassung abnehmen, spart diese kumuliert 120.000 Minuten = 2.000 Stunden = 250 Arbeitstage = 1 Personenjahr. Sie kann sich damit also eine ganze Stelle sparen.

Die Servicenummer 311 in New York City  wird dauerhaft mit einer Werbekampagne begleitet, um die Menschen zur Nutzung der Plattform zu motivieren – weil die Nutzung von 311 der Stadt Ressourcen spart und erlaubt, in Echtzeit ihre Prioritäten zu managen und besser zu steuern.

Mit Erfolg: Im Jahr 2016 konnten mit der 311 über 3,600 Verwaltungsdienste über das Call Center, Messaging Dienste und mobile Apps erreicht werden. Es wurden 36 Millionen Bürgerkontakte behandelt, mehr als die Hälfte davon über digitale Kanäle.

Nebenbei werden die gewonnenen Zahlen als transparente Leistungskennziffern und Innovationstreiber genutzt, siehe auch Teil 2 dieser Blog-Reihe.

Die New York City 311 war die Vorlage für die deutsche Behördenrufnummer 115. Wo stehen wir da? Wie viele Anfrage laufen heute über die Rufnummer? Wie viele Dienstleistungen können genutzt werden? Was sind die Top Anfragen? Über welche Kanäle kann die 115 genutzt werden? Welche Maßnahmen werden zur Intensivierung der Nutzung getroffen? Wir wissen es nicht.

Seit dem Start 2009 mit zwei kleinen YouTube Videos und einer Grußbotschaft des Bundesinnenministers Friedrich hat es nicht mehr viel wahrnehmbare Kommunikation, Werbung und Erfolgsmeldungen (über den Beitritt von neuen Verwaltungen hinaus) gegeben.

Nach dem bekannten Schema wird die Behördenrufnummer 115 natürlich als Erfolg verbucht. Es gab eine Idee und ein Konzept das umgesetzt und in Betrieb genommen wurde. Es gibt die 115. Irgendwie. Haken dran, Beförderung der Verantwortlichen.

Ob die intendierte Wirkung erzielt wurde, ob die 115 akzeptiert und genutzt wird ist nachrangig, selbstkritische Reflexion nicht erforderlich – ist halt kompliziert im föderalen System und die ignoranten Bürger kapieren es eben nicht.

So kann man keine Produkte oder Dienste im Markt erfolgreich machen.

Es ist sehr sinnvoll, für die breite Nutzung von eGovernment-Diensten aktiv und massiv zu werben und die Nutzung der Online-Angebot zu inzentivieren. Warum nicht reduzierte Gebühren für Online-Verfahren? Warum nicht ein Bonuspunktesystem für genutzte Online-Verfahren, mit dem sich der Bürger Theaterkarten oder ÖPNV Tickets „egoven“ kann? Warum nicht eine BahnCard50 für jeden, der sich ein Bürgerkonto im Portalverbund anlegt? Und das alles verbunden mit einer professionellen, zielgruppenorientierten und dauerhaften Werbekampagne für die Bekanntheit der Bürger- und Unternehmenskonten im Portalverbund?

In Zukunft sollte es kein eGovernment-Projekt mehr geben, für das nicht ein projektspezifischer, individueller Marketing Mix erarbeitet wird und für dessen Umsetzung nicht auch die entsprechenden Budgets zur Verfügung stehen. Wir haben mehr als genug eGovernment-Dienste in Deutschland, die ein Schattendasein ohne Nutzer fristen. Langsam wird es mal Zeit für gezielt erarbeitete Nutzerbegeisterung durch konsequente Marktorientierung. Mit den Bürger- und Unternehmenskonten des Portalverbundes sollten wir es diesmal richtig machen.

Blindspot 3:

Bewertung des Erfolges von eGovernment-Diensten am Markterfolg und den erreichten Nutzerzahlen

Das waren nun aus meiner subjektiven Sicht drei wichtige blinde Stellen, denen wir uns in der Vergangenheit zu wenig gewidmet haben und die strukturelle Blockaden auf dem Weg der digitalen Transformation der Verwaltung darstellen:

  • Modernisierung der Verwaltungsausbildung für die digitale Transformation und modernes Arbeiten
  • Schaffen von Innovationsdruck durch transparente, öffentliche Kennzahlen zu Qualität, Effizienz und Effektivität und ambitionierten Zielvorgaben mit Erfolgsdruck
  • Bewertung des Erfolges von eGovernment-Diensten am Markterfolg und den erreichten Nutzerzahlen

Sicher gibt es noch weitere solcher blinden Stellen und ich wäre froh, wenn wir innerhalb und außerhalb der typischen Gesprächskreise zur digitalen Transformation der Verwaltung anfangen würden, gemeinsam neue, konstruktive Antworten zur Lösung des strukturellen deutschen eGovernment Problems zu erarbeiten.

Die meisten Transformationsblockaden liegen nicht im technischen Bereich, sondern in Köpfen und Mentalitäten. Die digitale Transformation der Verwaltung ist primär ein Thema der grundsätzlichen Verwaltungsmodernisierung. Sie gehört damit nicht (nur) in die digitalen Ausschüsse von Bundestag, Landtagen, Bürgerschaften und Stadträten, sondern muss als Gestaltungsaufgabe von den zuständigen Innenpolitikern und -ausschüssen angenommen werden. Innenpolitik hat nicht nur was mit innerer Sicherheit, sondern auch mit der Zukunftsfähigkeit unserer Verwaltung zu tun.

Die blinden Stellen bei der Suche nach der Digitalen Verwaltung – Teil 2

Im Teil 1 zu den meiner Meinung nach blinden Stellen bei der Suche nach der Digitalen Verwaltung habe ich mich mit der Frage beschäftigt, welche Bedeutung die Verwaltungsausbildung für die digitale Transformation der Verwaltung hat. Heute geht es um Innovationsfähigkeit und Wettbewerb.

Innovation und Verwaltung, unvereinbare Gegensätze?

Was macht erfolgreiche Unternehmen eigentlich erfolgreich? Es ist die Fähigkeit und der Wille zu fortwährenden Innovationen. Entweder, um Märkte und Kunden mit neuen Produkten, Dienstleistungen oder Geschäftsmodellen zu überraschen und zu gewinnen oder die eigene Produktivität, Effizienz und Qualität zu steigern. Wer zögert verliert. Wer denkt, sich auf den Erfolgen der Vergangenheit ausruhen zu können, wird untergehen. Siehe Kodak, Blackberry oder Telefunken.

Die fortlaufende Modernisierung und die Jagd nach Innovationen wird den Unternehmen durch den Wettbewerb aufgezwungen. Je weniger Wettbewerb herrscht, je beherrschender die Marktstellung ist, desto träger werden die Unternehmen. So wird dann zum Beispiel auch das Kupferkabel als ausreichend für die Breitbandinfrastruktur erklärt: „Ist ja schon da, haben wir seit Jahren in der Nutzung und an unserer letzten Meile kommt eh keiner vorbei…“. Deutschland liegt abgeschlagen auf hinteren Plätzen, wenn es um schnelle Glasfaseranschlüsse geht.

In der Verwaltung gibt es keinen Wettbewerbsdruck. Und deshalb auch keinen ausreichenden Innovationsdruck. Es gibt keine Verwaltungskunden, die zum Wettbewerber wechseln, weil ihnen Service und Qualität nicht gefallen oder weil die andere Verwaltung die cooleren Produkte anbietet.

Natürlich gibt es einen Wettbewerb um Standortfaktoren für Unternehmensansiedlungen, im Tourismus oder mit lebenswertem Wohnraum für Familien. Dort spielen aber eher die Fragen nach Infrastrukturen wie Autobahnanschluss, Breitband, Schulen, Konzertsälen, Spaßbädern oder Wanderwegen eine Rolle. Oder die Höhe der Gewerbesteuer.

Die unmittelbaren Verwaltungsleistungen sind da heute eher kein Entscheidungskriterium – weil es keine transparenten Kennzahlen gibt, sie nicht öffentlich gemacht werden und weil es keine Vergleichswerte gibt.

Kein Vergleich heißt kein Wettbewerb heißt kein Innovationsdruck.

Hier müssen wir ansetzen und ein Substitut für den fehlenden Wettbewerb als Innovationstreiber schaffen. Öffentlichkeitswirksame Kennziffern, die es erlauben, die Modernität und Leistungsfähigkeit der Verwaltung zu messen und vergleichbar zu machen. Mit denen es Öffentlichkeit und Medien möglich wird, die Politik zur Verantwortung zu ziehen, wenn die Verwaltung ins Hintertreffen gerät. Denn bei den Auftrag- und Ressourcengebern der Verwaltung, ihren Prioritätensetzern – den Stadträten, Dezernenten, Bürgermeistern, Landräten, den Landtagsabgeordneten und Bürgerschaftsvertretern, den Ministern und Senatoren gibt es durchaus einen harten Wettbewerb mit Konkurrenten, die bessere Angebote haben oder zumindest versprechen – es geht um Wählerstimmen. Bis heute ist es kaum gelungen, die Qualität, Effizienz oder Effektivität von Verwaltungen zum Entscheidungskriterium über politischen Erfolg zu machen.

Eigentlich gibt es seit vielen Jahren Ansätze in diese Richtung. So arbeitet die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) seit langem mit Vergleichsringen und kommunalem Benchmarking – allerdings ohne Öffentlichkeit, nur zur internen Orientierung für Politik und Verwaltung und als Element ihres Geschäftsmodells. Die KGSt Kennzahlensysteme und Benchmarks gibt es für viele kommunale Aufgabenbereiche. Aber „Anonymisierte Ergebnisse aus der Vergleichsarbeit werden den KGSt®-Mitgliedern als Benchmarks seit mehreren Jahren über das KGSt®-Portal zur Verfügung gestellt“ und es gilt „Bitte melden sie sich an, um auf das Dokument zuzugreifen“ – zur Schaffung von öffentlichem Wettbewerbsdruck, wie ich ihn für dringend notwendig halte, so leider nicht geeignet.

Außerdem gibt es seit dem Jahr 2009 einen Artikel im Grundgesetz, der Leistungsvergleiche zwischen den Verwaltungen von Bund und Länder ermöglichen sollte:

Artikel 91d

„Bund und Länder können zur Feststellung und Förderung der Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltungen Vergleichsstudien durchführen und die Ergebnisse veröffentlichen.“

Die normative Wucht, die hiermit entfacht wurde, ist vergleichbar mit einem Satz „Nachts kann es dunkel werden und bei Regen nass“. Das ist lediglich Platzverschwendung im Grundgesetz, ohne jegliche Wirkung.

Wie könnten nun aber wirksame Leistungskennziffern der Verwaltung aussehen?

  • Erstens müssen ist einfach verständlich sein, um breite öffentliche und mediale Aufmerksamkeit zu erreichen.
  • Zweitens müssen sie auf einer Abstraktionsebene liegen, die ihre generelle Übertragbarkeit erlaubt, um Vergleiche zu ermöglichen und keine Schlupflöcher für Ausreden zu lassen („Die Kennziffer passt auf uns nicht, bei uns gibt es ganz andere Verhältnisse.“)
  • Drittens müssen die Kennziffern interessant sein, also für Bereiche stehen, die Bürger, Zivilgesellschaft und Unternehmen konkret betreffen.
  • Viertens müssen die Kennziffern möglichst einfach zu generieren und in kurzen Fristen regelmäßig zu aktualisieren sein.
  • Fünftens müssen die Kennziffern als offene Daten – oder wie ich es konkreter nenne „Open Performance Data“ – zur Verfügung gestellt werden.

Ein paar Beispiele für solche Kennziffern in einer Kommune, die mindestens wochenaktuell sein und sowohl als offene Daten als auch durch eigene, thematisch gut strukturierte und ansprechende Visualisierung und Zeitreihen veröffentlicht werden sollten:

  • Durchschnittliche Bearbeitungsdauer einer Gewerbeanmeldung in Tagen
  • Durchschnittliche Dauer der Erteilung einer Baugenehmigung für ein freistehendes Einfamilienhaus bis 160 qm Wohnfläche
  • Durchschnittliche Dauer der Mängelbeseitigung im öffentlichen Raum nach Meldung (Schlaglöcher etc.)
  • Anzahl der Verkehrsunfälle mit/ohne Personenschaden auf dem Gebiet der Körperschaft
  • Verhältnis PC/Laptop/Tablet und Schüler pro Schule
  • Verhältnis Kinder / Betreuer pro Kindergarten
  • Verhältnis Verwaltungsmitarbeiter / Bürger
  • Durchschnittliche Wartezeit im Bürgeramt
  • Frauenquote (insgesamt/Führungskräfte)
  • Krankenstand in den Verwaltungseinheiten
  • Anzahl Vollzeit / Teilzeitstellen / befristet / unbefristet
  • Beschäftigungsquote Schwerbehinderte
  • Je Verwaltungsbereich, Feedback-Wertung der Verwaltungskunden hinsichtlich der Service-Qualität
  • Anzahl zu nutzender Papierformulare je Verwaltungsbereich
  • Anzahl der vollständig ohne Medienbruch elektronisch zu nutzenden Verwaltungsdienste
  • Anzahl der Verwaltungsleistungen, die ein Aufsuchen der Verwaltung erfordern
  • Anzahl der Tage seit letztem Datenschutz/IT-Sicherheitsvorfall

Würden solche und ähnliche Kennziffern mit politisch verhandelten Zielwerten in gleicher und vergleichbarer Weise als Open Performance Data für alle Verwaltungen in Deutschland existieren, ließe sich damit ein konstruktiver Wettbewerb um Leistungsfähigkeit und Innovationen befördern – nicht, um mit dem Finger auf die Looser zu zeigen, sondern um zu erkennen, von welchen Leadern man lernen kann. Die Daten sind ganz überwiegend vorhanden. Irgendwo, vielleicht nicht aggregiert, automatisiert oder gut aufbereitet. Sie können und müssen gefunden und veröffentlicht werden. Wir brauchen mutige Politiker und Verwaltungen, die hier vorangehen. Oder vielleicht zivilgesellschaftlich organisierte Plattformen, die diese (Erfahrungs-)Werte per Crowd-Sourcing einsammeln und transparent machen.

Keine Erwartungen von Bürgern und Wirtschaft

Dass wir bislang wenig Modernisierungsdruck auf die Verwaltung aus dem Bereich der Bürger wahrnehmen, lässt sich entweder schon mit einer gewissen Resignation erklären („ist halt die Verwaltung“) oder mit der Tatsache, dass der durchschnittliche Bürger nur ein paar Verwaltungskontakte im Jahr hat und sich damit dann irgendwie arrangiert. Tatsächlich liegt der große wirtschaftliche Nutzenvorteil der digitalen Verwaltung kaum beim einzelnen Bürger, sondern auf Seiten der Verwaltung. Die Hoffnung, dass Bürger mit der Forderung nach mehr eGovernment in absehbarer Zeit auf die Barrikaden gehen habe ich nicht. Aber dazu mehr bei der dritten blinden Stelle.

Ein Rätsel bleibt mir allerdings, warum wir nicht deutlich mehr Erwartungsdruck und Kritik aus der Wirtschaft gegenüber der im analogen verharrenden, zu langsamen und mit Medienbrüchen arbeitenden Verwaltung vernehmen. Wo sind die lauten und regelmäßigen Forderungen des Zentralverbandes des Handwerks, der Industrie- und Handelskammern und des Bundesverbandes der deutschen Industrie nach einer digitalen Transformation der Verwaltung, nach dem Abbau von Analog-Bürokratie, nach besseren und schneller Genehmigungs- und Berichtsverfahren? Auch hier Resignation? Oder ist man selber noch nicht so weit? Fehlt die Vorstellungskraft für mögliche Verbesserungen durch eine digital arbeitende Verwaltung? Gibt es andere Prioritäten? Oder ist man tatsächlich mit dem Status Quo zufrieden? Ich weiß es nicht.

Innnovation durch gesetzliche Vorgaben?

In den letzten Jahren gab es eine Reihe von eGovernment / Open Data und Transparenzgesetzen des Bundes und der Länder, Staatsverträge zur Einrichtung von Koordinierungsgremien wie dem IT-Planungsrat oder jüngst das schon erwähnte Onlinezugangsgesetz. Diese Gesetze sind wichtig und richtig, meistens allerdings auch reichlich ambitionslos hinsichtlich der Höhe der Zielsetzung oder den gesetzten Fristen. Es wimmelt häufig vor Weichmachern mit Soll-Bestimmungen, Ausnahmen für ganze Bereiche, Vorbehalten hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit oder mit Zielterminen, die jenseits der Pensionsgrenze der meisten aktiven Entscheider liegen. Mein „Lieblingsbeispiel“ ist das E-Government Gesetz des Landes NRW vom Juli 2016, in dem es in §12 heißt:

§12 Optimierung von Verwaltungsabläufen und Information zum Verfahrensstand

(1) Verwaltungsabläufe der Behörden des Landes sollen spätestens bis zum 1. Januar 2031 auf elektronischem Weg abgewickelt und entsprechend gestaltet werden (Elektronische Vorgangsbearbeitung).

Das sind noch 14 Jahre. Aber auch wenn die neue Landesregierung schon angekündigt hat, diese gemütliche Frist um ein paar Jahre zu kürzen… was passiert denn, wenn das Ziel nicht erreicht wird? Wird dann irgendjemand zur Verantwortung gezogen oder haftbar gemacht? Gibt es Pönalen, die das Land dann zahlen muss? Wie hoch und an wen?

Und im neuen Onlinezugangsgesetz §1 heißt es:

§1 Portalverbund für digitale Verwaltungsleistungen

(1) Bund und Länder sind verpflichtet, bis spätestens zum Ablauf des fünften auf die Verkündung dieses Gesetzes folgenden Kalenderjahres ihre Verwaltungsleistungen auch elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten.

Das wäre dann also der 31.12.2022. Wer aber den Paragraphen aufmerksam liest, stellt fest, dass dort weder von ALLEN Verwaltungsdienstleistungen die Rede ist, noch davon, dass sie VOLLSTÄNDIG elektronisch angeboten werden müssen. Ein Schuft, wer Böses dabei denkt. Und mit Konsequenzen bei nur oberflächlicher oder unvollständiger Umsetzung muss ja sowieso niemand rechnen.

Die bisherigen gesetzlichen Vorgaben zur Beschleunigung von eGovernment sind eher zahnlose Papiertiger, die mehr Engagement vortäuschen als konsequent Wirkung anstreben.

Ohne die Verankerung von automatischen unangenehmen Folgen und Sanktionen, wenn gesetzte Ziele nicht erreicht werden, wird sich daran nichts ändern.

Unter einem stärkeren öffentlichen Wettbewerbs- und Leistungsdruck zu arbeiten, müssen viele Verwaltungen und ihre Mitarbeiter erst einmal lernen und erforderlich dafür ist sicher ein tiefgehender kultureller Wandel. Auch deshalb ist eine grundlegende Modernisierung der Verwaltungsausbildung so wichtig, siehe Blindspot 1.

Blindspot 2:
Schaffen von Innovationsdruck durch transparente, öffentliche Kennzahlen zu Qualität, Effizienz und Effektivität und ambitionierten Zielvorgaben mit Erfolgsdruck

Hier geht es zum Blindspot 3 – es geht um Marktorientierung.

Die blinden Stellen bei der Suche nach der Digitalen Verwaltung – Teil 1

Wenn die Initiative D21 in wenigen Tagen den eGovernment MONITOR 2017 vorstellt, wird das zentrale Ergebnis wohl niemanden, der sich etwas mit der Materie auskennt, wirklich überraschen: Die digitale Transformation der deutschen Verwaltung kommt nicht voran. Die Stagnation setzt sich fort und bleibt im internationalen Vergleich auf niedrigem Niveau.

Wie werden die Reaktionen aussehen? Auch das ist absehbar.

Bund und IT Planungsrat werden auf den „Portalverbund“ als rettendes Zukunftsprojekt verweisen, ebenso auf die in diesem Zusammenhang stehende erfolgte Grundgesetzänderung (Art. 91c Abs 5 „Der übergreifende informationstechnische Zugang zu den Verwaltungsleistungen von Bund und Ländern wird durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geregelt“) und das dafür verkündete Onlinezugangsgesetz (OZG).

Alles gut, vor allem gut gemeint. Und wahrscheinlich auch teilweise hilfreich.

Diese Maßnahmen adressieren die bekannten Hürden aus Ressortprinzip und Föderalismus, die jetzt schon seit 20 Jahren als Erklärung dafür herhalten müssen, dass es mit dem deutschen eGovernment ‚halt irgendwie schwierig‘ ist.

Ich denke aber, es gibt mindestens drei blinde Stellen bei der Ursachenanalyse, die mit den aktuellen Maßnahmen und Gesetzesänderungen nicht einmal gestreift werden und die mindestens genauso konstitutiv für die andauernde Stagnation sind.

Und da meine Gedanken dazu für einen Blog-Post viel zu lang geworden sind, gibt es das in den nächsten Tagen in drei Teilen. Heute also Teil 1:

Ausbildung für die analoge Verwaltung

Wer sich ansieht, wie wir heute unseren Verwaltungsnachwuchs auf allen Ebenen ausbilden, der muss sich nicht wundern, dass es noch große innere Widerstände gegen die digitale Transformation gibt. Etwa 4,7 Millionen Menschen arbeiten im Öffentlichen Dienst im Bund, in den Ländern und Kommunen und im Bereich der Sozialversicherung.

Die Fachhochschulen der öffentlichen Verwaltung bzw. die Verwaltungshochschulen sind die Ausbildungseinrichtungen, die einen Großteil der Grundausbildung des deutschen Verwaltungsnachwuchses und zukünftiger Entscheider im öffentlichen Dienst bewältigen. Hinzu kommen Weiterbildungseinrichtungen wie die Bundesakademie für die öffentliche Verwaltung (BAKöV) oder Verwaltungsakademien der Länder.

Die Arbeitsgruppe Innovativer Staat der Initiative D21 hat sich in den letzten Jahren intensiv mit der Frage auseinandergesetzt, wie die Verwaltungsausbildung auf die digitale Transformation vorbereitet. Die ernüchternde Erkenntnis: in der fachlichen Verwaltungsgrundausbildung kommt die Digitalisierung quasi nicht vor.

Wer die Curricula analysiert stellt fest, dass fast ausschließlich verwaltungsjuristische Inhalte dominieren, und dies dann quer über viele Verwaltungsbereiche. Open Government, Partizipation, Open Data, Datenschutz, digital unterstützte Kollaborationsformen, die Nutzung sozialer Medien, elektronische Identitäten, Algorithmen, Wissensmanagement, Grundlagen der IT Sicherheit… alles Fehlanzeige. Bestenfalls finden sich ein paar Retro-Themen wie „Grundlagen der Datenverarbeitung“, die so klingen, als würde noch das EVA-Prinzip erklärt (Eingabe-Verarbeitung-Ausgabe). Oder eher Handwerkliches wie Grundkenntnisse in Office-Produkten.

Ein Dekan einer Fachhochschule für die Öffentliche Verwaltung machte es in einer Sitzung der D21 Arbeitsgruppe deutlich: „Ich verstehe, dass Ihnen digitale Inhalte im Curriculum fehlen. Aber ich muss das liefern, was bestellt wird.“ Heute in der Verantwortung stehende Verwaltungsjuristen bestellen eben auch Verwaltungsjuristen als Nachwuchs.

Neben den technologischen Themen der digitalen Transformation ändern sich auch die Arbeitswelten der öffentlichen Verwaltung. Besser gesagt, sie müssten sich ändern, wenn die Arbeit in der Verwaltung in Zukunft ein attraktives Berufsbild bleiben soll. Fakt ist aber, dass weiterhin klassische Organisations- und Arbeitsformen im Vordergrund stehen und gelehrt werden.

Kommunikation über Dienstwege in Hierarchien. Statische Zuständigkeiten. Knappe Quoten für „Telearbeitsplätze“. Papierformular-gestützte interne Abläufe. Abteilungsleiter, die sich in Besprechungen nur mit Ihresgleichen austauschen wollen. Investition von vielen teuren Arbeitsstunden, um in pingeligen Vergleichsrechnungen herauszufinden, ob während einer Dienstreise die Nutzung des ÖPNV anstelle eines Taxis „wirtschaftlicher“ war und 3,20 € hätten gespart werden können. Anwesenheits- und Kontrollkultur mit Zeiterfassung. Verbot der privaten Handy- und Internetnutzung am Arbeitsplatz. Zuständigkeitsprüfung vor Verantwortungsübernahme. Veraltete IT- und Kommunikationsausstattungen. Akribische, minutengenaue Auflistung von kleinteiligen Tätigkeiten am Arbeitsplatz in starren Tätigkeitsbeschreibungen. All das ist aus der Zeit gefallen.

(c) Anika Klauß @an_kl 2017

Agile Projektorganisationen, moderne Kommunikationsplattformen, Mobilität, Effizienz, Output/Impact Orientierung, Erfolgsmessungen, dynamische Ebenen-übergreifende, teamorientierte Zusammenarbeit, flexible Arbeitszeiten, moderne Arbeitsplatzgestaltung, bessere Vereinbarkeit von Familie/Privatleben und Beruf, regelmäßiges, mutiges Infragestellen von bestehenden Zielen, Abläufen und Werkzeugen zur fortlaufenden Verbesserung, Lust auf Veränderung, Flexibilität im Aufgabenzuschnitt, leistungs-/erfolgsorientierte Bezahlung, Eigenverantwortung und Empowerment… das sind die Elemente, die heute moderne Arbeitswelten definieren. Sie zu kennen, souverän anzuwenden und sich damit wohl zu fühlen – dafür müssten in einer modernen Verwaltungsgrundausbildung die Fundamente gelegt werden. Werden sie aber nicht.

Natürlich gibt es auch Lichtblicke. So bietet die Uni Bremen mittlerweile einen berufsbegleitenden Masterstudiengang ‚Entscheidungsmanagement‘ (Professional Public Decision Making) mit wirklich spannenden Inhalten an. Man kann nur hoffen, dass viele zukünftige Verwaltungsführungskräfte sich solche Zusatzqualifikation aneignen und sie karriereförderlich werden.

Und ja, bei den Fortbildungseinrichtungen wie der Bundesakademie für öffentliche Verwaltung (BAköV) oder der Verwaltungsakademie Berlin (VAk) gibt es auch viele gute und zeitgemäße Angebote, zum Teil sogar auf modernen eLearning Plattformen. Aber wie das eben mit Zusatzqualifikationen und Fortbildungen so ist… es machen die, die Interesse daran haben und auch nur dann, wenn die eigene Behörde dafür Zeit und Budget bereitstellt. Wer die zum Teil mikroskopischen Budgetansätze für Fortbildungen pro Kopf in den Haushalten der Behörden kennt, weiß, dass man damit keinen digitalen Staat machen kann.

Ohne das konsequente Einbringen von Themen der digitalen Transformation in die Curricula der breiten Verwaltungsgrundausbildung perpetuieren wir auf Jahre hinaus weiterhin analoges Denken und klassisches Arbeiten in die Verwaltung von morgen.

Blindspot 1:
Modernisierung der Verwaltungsausbildung für die digitale Transformation und modernes Arbeiten

Hier geht es weiter zum Blindspot 2 – hat was mit Wettbewerb zu tun.

Sparen verboten?

Ich finde es immer wieder erstaunlich, in wie vielen Gesprächen über Verwaltungsmodernisierungsprojekte mit Kunden das Thema „Einsparen von Personal“ immer noch ein absolutes Tabu-Thema darstellt. Wenn es zum Nutzen von möglichen IT Projekten kommt, wird häufig gezuckt, sobald man einmal auch nur überschlägig quantifiziert, wieviele Stellen durch die optimale und konsequente Einführung beispielsweise eines Dokumentenmanagementsystems oder eines Vorgangsbearbeitungssystems gespart werden können. Mit konsequent meine ich dabei nicht die meistens übliche Elektrifizierung des Bestehenden, sondern eine begleitende, nachhaltige und tiefgreifende Überprüfung, Reorganisation und Verschlankung aller Prozesse und der gesamten Ablauf- und Aufbausituation der jeweiligen Verwaltung(en).

Obwohl seit Jahren bekannt ist, auf welch prekäre Personalsituation sich die öffentliche Verwaltung durch die bestehende Altersstruktur und die demographische gesamtgesellschaftliche Entwicklung zu bewegt – eine meines Erachtens gute Studie dazu kommt von Prognos aus dem letzten Jahr – wird das Thema fast regelmäßig ausgeblendet. In wenigen Jahren fehlen der Verwaltung große Teile ihres Personals – grade auch im höheren Dienst. Sie wird diese nicht im erforderlichen Umfang ersetzen können und es wird – durch die hohen Pensionslasten – für die aktiven Mitarbeiter an Geld fehlen. Gleichzeitig wird die Verwaltung aber kaum jemand von ihren Aufgaben entlasten. Die Erfahrung lehrt das Gegenteil. Sie wird mit deutlich weniger Mitarbeitern mindestens so viel und so gut arbeiten müssen wie heute, eher mehr und noch besser.

Aber statt „Effizienzsteigerung(=Reduzierung des Personalbedarfs)“ als einen wesentlichen Nutzen moderner IT Systeme und Organisationsprojekte beim Namen nennen zu dürfen und sie quantifiziert in eine Kosten-/Nutzenbetrachtung einbringen zu können, wird statt dessen häufig auf den „harmloseren“ Sekundärnutzen gesetzt. Qualitative Verbesserung, Serviceorientierung, attraktivere Arbeitsplätze, bestenfalls Entlastungen, um das beizubehaltende Personal mit anderen Dinge beschäftigen zu können. Alles Nutzendimensionen, die nicht den Widerstand der Personalvertretungen wecken, den eigenen Stellenkegel der jeweiligen Verwaltung und letztlich damit vermeintlich die eigene Bedeutung schmälern oder die Lokalpolitik als Retter von Arbeitsplätzen auf den Plan rufen.

Meiner Beobachtung nach werden daher häufig die wirklichen Effizienzpotenziale einer modernisierten Verwaltungs-IT nicht oder nur sehr unvollständig gehoben. Neben der IT zahlen dazu natürlich auch alle Formen des „Sourcings“, also der Nutzung anderer, externer Ressourcenquellen für die Aufgabenerledigung. Verwaltungsprozess-Outsouring gewinnt in anderen Ländern schon länger an Bedeutung, ist aber in Gesprächen mit vielen Verantwortlichen in der deutschen Verwaltung immer noch “kein Thema“.

Es muss möglich, erlaubt und sogar gewünscht sein, konkret vorzurechnen, dass die konsequente Einführung eines neuen IT Systems oder die Auslagerung von Verwaltungsprozessen hilft, eine Anzahl X Stellen zu sparen. Hilft, sich auf die absehbaren Personaldefizite in der Verwaltung vorzubereiten. Hilft, Geld (Steuermittel) zu sparen.

Diese Informationen und Potenziale müssen zumindest jeweils mal transparent auf den Tisch. Erst dann kann eine fundiert Diskussion statt finden, ob, in welchem Umfang, wie und wie schnell diese Potenziale ausgeschöpft werden sollen.

Hier muss auf Seiten der Verwaltung häufig noch einige Bereitschaft entstehen, sich auf solche Diskussionen einzulassen –

– und die Anbieter müssen viel besser in der Lage sein, den Nutzen ihrer Systeme und Lösungen auch wirklich belastbar quantifizieren zu können. Daran hapert‘s nämlich auch.