Die blinden Stellen bei der Suche nach der Digitalen Verwaltung – Teil 3

Dies ist der dritte Teil meiner Gedanken zu blinden Stellen bei der Suche nach der Digitalen Verwaltung. Der erste Teil hat sich bisher mit der Verwaltungsausbildung beschäftigt, der zweite Teil mit der Frage der Innovationsfähigkeit der Verwaltung.

Hier geht es nun vorläufig abschließend um die Markt- und Kundenorientierung der digitalen Verwaltungsangebote.

Der 01.01.2023 – ein Sonntag – wird ein großer Tag. Millionen Menschen in Deutschland werden – trotz leichtem Kater vom Vorabend – gebannt einen 4K-Live-Stream des IT Planungsrates verfolgen, der aus dem neuen, extra in Rekordzeit auf dem Gelände eines ehemaligen Großflughafenprojektes errichteten, imposanten Gebäude der German Integrated Government Agency (GIGA) gestreamt wird. Die Menschen werden auf ihrem Second Screen ständig nervös den Refresh-Button ihres Browsers betätigen, denn jeder möchte bei diesem großen Moment dabei sein und einen ersten Blick wagen – viele Jahre der Analyse der Bürgererwartungen, akribische Standardisierungsanstrengungen, nächtelange, emotional geführte Diskussionen im IT-Planungsrat, zehntausende der besten Software-Entwickler und Interface Designer tausender Fachverfahrenshersteller, über 10.000 Stunden Usability Testing, aufwändige Werbekampagnen, die seit Monaten jeden Winkel der Republik erreicht haben… als das strebt nun dem Höhepunkt entgegen – der Portalverbund geht online. Als erste Nutzerin beantragt die Bundeskanzlerin über das Online-Portal von Füssen im Allgäu einen Anwohnerparkausweis in Templin in der Uckermark… warum auch immer…  

… und wie immer, wenn der Traum am schönsten ist, klingelt der Wecker.

So wird es nicht kommen. Denn es widerspricht allen Erfahrungen und es gibt keine Indizien, dass es diesmal mit dem Abschluss eines eGovernment-Projekts anders laufen wird als in der Vergangenheit.

Wenn Unternehmen neue Produkte und Dienstleistungen verkaufen wollen, dann nutzen sie dabei ein ganzes Arsenal von Instrumenten und Methoden, angefangen von strategischen Markt- und Zielgruppenanalysen über Nutzerpanels zu gezielten Kampagnen mit massiven Werbebudgets und Community Management.

Der klassische Marketing-Mix wurde schon in den 60er Jahren definiert und setzt sich aus Produktpolitik, Preispolitik, Distributionspolitik und Kommunikationspolitik zusammen. Neuere Varianten, mehr auf den Dienstleistungsmarkt orientiert, richten sich eher auf die Aspekte Verbraucher, Kosten, Kommunikation und Annehmlichkeit.

Die Verwaltung – insbesondere die Bundesverwaltung – scheint so viel Markt-Esoterik nicht nötig zu haben. In schöner Regelmäßigkeit, ohne lästige Lernkurveneffekte, hat jemand eine Idee, er vermutet einen Bedarf und irgendeine Marktrelevanz und es wird ein neues, großartiges eGovernment Projekt gestartet.

1997 wurde die „Qualifizierte elektronische Signatur mit Anbieterakkreditierung (QeSmA)“ einschließlich „Signaturgesetz (SigG)“ kopfgeboren. Mitgeboren wurde ein Schema, das bis heute Verwendung findet:
Jemand hat eine Idee, lässt ein Konzept schreiben, schafft die regulatorischen Rahmenbedingungen… und dann wird es „der Markt“ hoffentlich schon richten: Anbieter, Bürger und Unternehmen werden irgendwie vom neuen Angebot erfahren, sie werden feststellen, dass sie das schon immer vermisst haben und dann begeistert darauf einstiegen. Die erforderlichen Lösungen finanzieren sich durch die Budgets und die kumulierte Begeisterung der Wirtschaft von selber. Gut, mit dem SigG, der QeSmA und den dafür aufgebauten Trust Centern ist es jetzt nicht so richtig rund gelaufen… aber hey, war doch eigentlich eine gut gemeinte Idee, oder? Versagt hat natürlich die Wirtschaft, das Projekt der Verwaltung (natürlich kam die Idee nicht aus der Politik) wurde ja mit dem vorliegenden Konzept und der flankierenden gesetzlichen Grundlage erfolgreich abgeschlossen! Haken dran, Beförderung der Verantwortlichen.

Fast forward: 2008

Die Idee: ein elektronischer Identitätsnachweis. Natürlich nicht irgendwie, sondern „amtlich“, wir sind ja Deutschland. Und weil gerade Google durch Deutschland fährt, die Privatsphäre von öffentlichen Hausfassaden verletzt und die Datenschutz-Volksseele kocht… hey, da legen wir doch noch ein schönes Datenschutz-Paket oben drauf, das wird der Renner. Mit  hochsensiblen persönlichen Daten wie Name, Geburtsort, Geburtsdatum und Anschrift könnte man schließlich sonst was anstellen. Geboren ist der elektronische Personalausweis (nPA). Und das Beste: Im Personalausweisgesetz steht, dass jeder so ein Ding haben muss. Markt per Gesetz. Großartig. Leider versagt die Wirtschaft schon wieder. Sie liefert einfach nicht die erforderlichen „Killer-Apps“ für den nPA, obwohl diese – ein drittel-pampig, drittel-beleidigt, drittel-bittend – doch von den Verantwortlichen in der Verwaltung ständig eingefordert werden. Klar, die Berechtigungszertifikate und -server kosten viel Geld, der nPA kostet den Bürger ordentlich Gebühren, es gibt keine Anwendungen, dafür braucht man aber einen zertifizierten Kartenleser, die Software dafür ist etwas monströs und unhandlich, die Verwaltungsmitarbeiter in den Einwohnermeldeämtern wissen auch nicht so recht, was das soll… egal.  Versagt hat natürlich die Wirtschaft (und der ignorante Bürger), das Projekt der Verwaltung (natürlich kam die Idee nicht aus der Politik) wurde ja mit dem vorliegenden Konzept und der flankierenden gesetzlichen Grundlage erfolgreich abgeschlossen! Haken dran, Beförderung der Verantwortlichen.

Next stop: 2009

Die Idee: Die eMail ist zu unsicher. Wir brauchen was Deutscheres. Also Sichereres. Amtliches. Genau, wir brauchen die De-Mail. Konzept, Regulierung… auf geht’s, Markt! Die Post wird nervös, sieht ihr Kerngeschäft bedroht und blinzelt etwas zu früh: Zack, neben De-Mail gibt’s jetzt auch noch den ePostbrief als Alternative. Endlich kann der deutsche Michel wieder gut schlafen, denn ab jetzt kann er seine Konzerttickets rechtssicher und Spam-frei über ein abgeschottetes, proprietäres Mailsystem bestellen… wir vermuten, das ist genau das, was ihm die ganze Zeit gefehlt hat. Und nun? Keine Nutzer, keine sinnvollen Anwendungsszenarien? Versagt hat natürlich die Wirtschaft (und der ignorante Bürger), das Projekt der Verwaltung (natürlich kam die Idee nicht aus der Politik) wurde ja mit dem vorliegenden Konzept und der flankierenden gesetzlichen Grundlage erfolgreich abgeschlossen! Haken dran, Beförderung der Verantwortlichen.

Nun also der Portalverbund. Der IT Planungsrat formuliert das Ziel so:

Durch diesen Portalverbund sollen Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen die von ihnen gewünschte Dienstleistung und die zu dieser Dienstleistung bereitgestellten Informationen – unabhängig davon, auf welchem Verwaltungsportal sie einsteigen – direkt, schnell, einfach und sicher mit drei Klicks erreichen können.

Nun gut, der Portalverbund ist jetzt also das Leuchtturmprojekt zur Lösung der deutschen eGovernment Malaise. Die Verwirrung und Orientierungslosigkeit im Wald der deutschen Verwaltungsportale wurde als das wohl größte und drängendste Problem für Bürgerinnen, Bürger und Unternehmen identifiziert. Bestimmt gab es dazu eine umfassende Situations- und Bedarfsanalyse im Vorfeld.

Aber es gibt ja auch den eGovernment Monitor 2016 der Initiative D21 und dort finden sich durchaus relevante Erkenntnisse zur Problematik.

Mit 45% – fallend von 57% gegenüber 2015 – wird die undurchschaubare Struktur der Online-Angebote als Nutzungsbarriere genannt. Unklar bleibt, ob sich die beklagte Undurchschaubarkeit dabei auf die verwirrende Vielzahl von Verwaltungsportalen insgesamt oder die innere Struktur eines konkreten Verwaltungsportals bezieht. Ich vermute eher Letzteres.

Wie nähern sich Bürger und Unternehmen eigentlich den Online-Dienstleistungen der Verwaltung? Auch darauf gibt der eGovernment Monitor 2016 Antwort.

Die Mehrzahl der Nutzer kommt also über Suchmaschinen oder wendet sich unmittelbar an das Internetangebot der jeweiligen Verwaltung. Große Verwirrung über das richtige Portal kann ich auch hier nicht erkennen, die Zahlen variieren nach Altersgruppen:

Die Jüngeren googlen mehr, die älteren steuern eher direkt die Seiten der Verwaltung an

Die Älteren „gehen weiterhin aufs Amt“, wenn auch online. Die Jüngeren haben eine Frage und wollen unmittelbar zur Lösung geführt werden, Portal egal.

Aber die 14% Zugang über Internetseiten der allgemeinen Verwaltung in Österreich lassen vielleicht etwas aufhorchen und die Erläuterungen im Monitor dazu lautet:

Auffällig im Ländervergleich ist, dass in Österreich deutlich mehr Nutzer über die Internetseite von Bund und Bundesländern Verwaltungsangebote suchen. In Deutschland und der Schweiz hingegen spielen die Bundes‑ und Bundesländerportale nur eine geringe Rolle als erstes Einstiegstor. Das seit Langem in
Österreich etablierte und nach Lebenslagen strukturierte Portal help.gv.at wird diesen im Ländervergleich positiv abweichenden Wert begünstigen.

Wenn ein gut strukturiertes, gemeinsames Einstiegsportal zu Verwaltungsleistungen existiert, dann wird es also auch besser genutzt. Aber auch so bleibt es in felix Austria bei 14% Zugangspräferenz über ein allgemeines Portal gegenüber 85% Zugangspräferenz über Suchmaschinen und das konkrete Internetangebot der zuständigen Verwaltung.

Ich kann also noch nicht so richtig erkennen, dass für einen Portalverbund eine riesige Nachfrage und Erwartungshaltung besteht. Aber wahrscheinlich fehlen mir da einfach wesentliche Informationen und grundlegende Einsichten.

In der Zugangstechnologie „Portal“ sehe ich ohnehin nicht die Zukunft. Portale und auch Apps werden zunehmend durch natürlich-sprachliche Bots, Agents und persönliche virtuelle Assistenten verdrängt werden, die dann für Bürger und Unternehmen die Schnittstellen zur Verwaltung bedienen und Zugangs- und Bedienkomplexität reduzieren werden.

Ich sehe trotzdem aber tatsächlich großen Sinn im Portalverbund-Projekt und zwar in den etwas mehr im Hintergrund stehenden, weiteren Maßnahmen, die für den Portalverbund umgesetzt werden sollen. Noch einmal O-Ton des IT-Planungsrates:

Auf allen Verwaltungsebenen sollen Bürger- und Unternehmenskonten als Identifizierungskomponenten für die einfache Abwicklung von Verwaltungsdienstleistungen angeboten werden. Durch Speicherung wichtiger Daten in den Nutzerkonten müssen die Daten nicht stets neu eingegeben werden. Zudem wird die sichere elektronische Kommunikation mit der zuständigen Behörde vereinfacht.

Da kribbelt jetzt was bei mir, es könnte sich um Spuren von Bedarf handeln.

Ich als souveräner Besitzer meiner verwaltungsrelevanten Datensammlung, die immer aktuell und konsistent ist, erteile und entziehe Zugriff auf diese Daten je nach Bedarf. Das spart Platz in meinen Regalen und Aktenordnern und Zeit beim Ablegen, Raussuchen und ständigen Weitergeben von Informationen. Wenn das Bürgerkonto mit der Zeit auch noch einigermaßen intelligent wird und mich proaktiv auf Handlungsbedarfe und Möglichkeiten hinweist, um so besser. Ja, hätte ich gerne. Muss aber verpasst haben, dass mich danach mal jemand gefragt hat. Egal, ich sehe Nutzen für mich.

Und das bringt mich zurück zu einem Gedanken, den ich bereits im ersten Teil dieses Blog-Triptychons angerissen habe. Cui bono? Wer hat was von der digitalen Verwaltung?

Im Falle des Portalverbundes kann ich mir durchaus einen breit verteilten Nutzen vorstellen. Vereinfachungen, grade im Datenmanagement, bei Bürgern und Unternehmen. Auf der Verwaltungsseite besteht großes Potential in den Bereichen Effizienz und Datenqualität durch bessere Standards bei Daten und Semantik, einheitlichen Schnittstellen, besserer Interoperabilität der Fachverfahren und höherer Sicherheit in der elektronischen Kommunikation. All das wird auch dringend gebraucht, selbst wenn der eigentliche „Portal“-Gedanke zukünftig zugunsten von Bots und persönlichen Assistenten in den Hintergrund tritt.

Der Nutzen für alle Beteiligten wird sich aber nur erschließen, wenn die Bürger- und Unternehmenskonten auch tatsächlich genutzt werden.

Und das heißt, dass die Fehler des Personalausweises oder von De-Mail nicht wiederholt werden dürfen.

Der neue Personalausweis mit eID Funktion hätte schnell eine kritische Masse von Nutzern gebraucht, um damit ein Marktpotential für Anwendungen zu schaffen, welche die eID Funktion nutzen. Der normale Bürger will aber eigentlich gar keinen Personalausweis, der Staat möchte, dass wir einen haben. So sehr, dass er uns per Personalausweisgesetz zum Besitz eines  Personalausweises verpflichtet; und dafür muss der Bürger auch noch Gebühren zahlen – wenn er unter 24 Jahren alt ist 22,80 €, wenn er älter ist dann 28,80 €. Es gibt also eigentlich keinen direkten Nutzen, sondern im Gegenteil sogar noch Hürden für die Akzeptanz des Personalausweises. Welchen Anreiz setzt der Staat, damit wir seinen oktroyierten Personalausweis trotzdem wollen? Vereinfachten Zugang zu Online-Verwaltungsleistungen? Reduzierte Verwaltungsgebühren, wenn ich den Ausweis einsetze? Mehr Komfort? Schnelleren Service? Nein.

Welche Anreize wurden für De-Mail gesetzt? Macht De-Mail irgendetwas einfacher? Nein, im Gegenteil. Ich muss ein weiteres Mailkonto über ein Webportal abfragen. Allein die Registrierungsprozedur ist ein administrativer Albtraum. Wurden dadurch Schriftformerfordernisse reduziert? Ist mir nicht aufgefallen. Und wie wird die Bekanntheit von De-Mail aktiv gesteigert? Gar nicht.

Und das obwohl die Verwaltung diejenige ist, die durch Nutzung ihrer Online-Angebote den wirklichen Nutzen einfährt – bei ihr kumuliert sich nämlich der kleinteilige wirtschaftliche Nutzen eines einzelnen automatisierten, elektronischen Bürgerkontakts. Das Online-Ausfüllen eines Antragsformulars durch einen Bürger erfordert von ihm vielleicht 6 Minuten Arbeit. Aber wenn 20.000 Bürger der Verwaltung damit die Arbeit der Datenerfassung abnehmen, spart diese kumuliert 120.000 Minuten = 2.000 Stunden = 250 Arbeitstage = 1 Personenjahr. Sie kann sich damit also eine ganze Stelle sparen.

Die Servicenummer 311 in New York City  wird dauerhaft mit einer Werbekampagne begleitet, um die Menschen zur Nutzung der Plattform zu motivieren – weil die Nutzung von 311 der Stadt Ressourcen spart und erlaubt, in Echtzeit ihre Prioritäten zu managen und besser zu steuern.

Mit Erfolg: Im Jahr 2016 konnten mit der 311 über 3,600 Verwaltungsdienste über das Call Center, Messaging Dienste und mobile Apps erreicht werden. Es wurden 36 Millionen Bürgerkontakte behandelt, mehr als die Hälfte davon über digitale Kanäle.

Nebenbei werden die gewonnenen Zahlen als transparente Leistungskennziffern und Innovationstreiber genutzt, siehe auch Teil 2 dieser Blog-Reihe.

Die New York City 311 war die Vorlage für die deutsche Behördenrufnummer 115. Wo stehen wir da? Wie viele Anfrage laufen heute über die Rufnummer? Wie viele Dienstleistungen können genutzt werden? Was sind die Top Anfragen? Über welche Kanäle kann die 115 genutzt werden? Welche Maßnahmen werden zur Intensivierung der Nutzung getroffen? Wir wissen es nicht.

Seit dem Start 2009 mit zwei kleinen YouTube Videos und einer Grußbotschaft des Bundesinnenministers Friedrich hat es nicht mehr viel wahrnehmbare Kommunikation, Werbung und Erfolgsmeldungen (über den Beitritt von neuen Verwaltungen hinaus) gegeben.

Nach dem bekannten Schema wird die Behördenrufnummer 115 natürlich als Erfolg verbucht. Es gab eine Idee und ein Konzept das umgesetzt und in Betrieb genommen wurde. Es gibt die 115. Irgendwie. Haken dran, Beförderung der Verantwortlichen.

Ob die intendierte Wirkung erzielt wurde, ob die 115 akzeptiert und genutzt wird ist nachrangig, selbstkritische Reflexion nicht erforderlich – ist halt kompliziert im föderalen System und die ignoranten Bürger kapieren es eben nicht.

So kann man keine Produkte oder Dienste im Markt erfolgreich machen.

Es ist sehr sinnvoll, für die breite Nutzung von eGovernment-Diensten aktiv und massiv zu werben und die Nutzung der Online-Angebot zu inzentivieren. Warum nicht reduzierte Gebühren für Online-Verfahren? Warum nicht ein Bonuspunktesystem für genutzte Online-Verfahren, mit dem sich der Bürger Theaterkarten oder ÖPNV Tickets „egoven“ kann? Warum nicht eine BahnCard50 für jeden, der sich ein Bürgerkonto im Portalverbund anlegt? Und das alles verbunden mit einer professionellen, zielgruppenorientierten und dauerhaften Werbekampagne für die Bekanntheit der Bürger- und Unternehmenskonten im Portalverbund?

In Zukunft sollte es kein eGovernment-Projekt mehr geben, für das nicht ein projektspezifischer, individueller Marketing Mix erarbeitet wird und für dessen Umsetzung nicht auch die entsprechenden Budgets zur Verfügung stehen. Wir haben mehr als genug eGovernment-Dienste in Deutschland, die ein Schattendasein ohne Nutzer fristen. Langsam wird es mal Zeit für gezielt erarbeitete Nutzerbegeisterung durch konsequente Marktorientierung. Mit den Bürger- und Unternehmenskonten des Portalverbundes sollten wir es diesmal richtig machen.

Blindspot 3:

Bewertung des Erfolges von eGovernment-Diensten am Markterfolg und den erreichten Nutzerzahlen

Das waren nun aus meiner subjektiven Sicht drei wichtige blinde Stellen, denen wir uns in der Vergangenheit zu wenig gewidmet haben und die strukturelle Blockaden auf dem Weg der digitalen Transformation der Verwaltung darstellen:

  • Modernisierung der Verwaltungsausbildung für die digitale Transformation und modernes Arbeiten
  • Schaffen von Innovationsdruck durch transparente, öffentliche Kennzahlen zu Qualität, Effizienz und Effektivität und ambitionierten Zielvorgaben mit Erfolgsdruck
  • Bewertung des Erfolges von eGovernment-Diensten am Markterfolg und den erreichten Nutzerzahlen

Sicher gibt es noch weitere solcher blinden Stellen und ich wäre froh, wenn wir innerhalb und außerhalb der typischen Gesprächskreise zur digitalen Transformation der Verwaltung anfangen würden, gemeinsam neue, konstruktive Antworten zur Lösung des strukturellen deutschen eGovernment Problems zu erarbeiten.

Die meisten Transformationsblockaden liegen nicht im technischen Bereich, sondern in Köpfen und Mentalitäten. Die digitale Transformation der Verwaltung ist primär ein Thema der grundsätzlichen Verwaltungsmodernisierung. Sie gehört damit nicht (nur) in die digitalen Ausschüsse von Bundestag, Landtagen, Bürgerschaften und Stadträten, sondern muss als Gestaltungsaufgabe von den zuständigen Innenpolitikern und -ausschüssen angenommen werden. Innenpolitik hat nicht nur was mit innerer Sicherheit, sondern auch mit der Zukunftsfähigkeit unserer Verwaltung zu tun.

Die blinden Stellen bei der Suche nach der Digitalen Verwaltung – Teil 2

Im Teil 1 zu den meiner Meinung nach blinden Stellen bei der Suche nach der Digitalen Verwaltung habe ich mich mit der Frage beschäftigt, welche Bedeutung die Verwaltungsausbildung für die digitale Transformation der Verwaltung hat. Heute geht es um Innovationsfähigkeit und Wettbewerb.

Innovation und Verwaltung, unvereinbare Gegensätze?

Was macht erfolgreiche Unternehmen eigentlich erfolgreich? Es ist die Fähigkeit und der Wille zu fortwährenden Innovationen. Entweder, um Märkte und Kunden mit neuen Produkten, Dienstleistungen oder Geschäftsmodellen zu überraschen und zu gewinnen oder die eigene Produktivität, Effizienz und Qualität zu steigern. Wer zögert verliert. Wer denkt, sich auf den Erfolgen der Vergangenheit ausruhen zu können, wird untergehen. Siehe Kodak, Blackberry oder Telefunken.

Die fortlaufende Modernisierung und die Jagd nach Innovationen wird den Unternehmen durch den Wettbewerb aufgezwungen. Je weniger Wettbewerb herrscht, je beherrschender die Marktstellung ist, desto träger werden die Unternehmen. So wird dann zum Beispiel auch das Kupferkabel als ausreichend für die Breitbandinfrastruktur erklärt: „Ist ja schon da, haben wir seit Jahren in der Nutzung und an unserer letzten Meile kommt eh keiner vorbei…“. Deutschland liegt abgeschlagen auf hinteren Plätzen, wenn es um schnelle Glasfaseranschlüsse geht.

In der Verwaltung gibt es keinen Wettbewerbsdruck. Und deshalb auch keinen ausreichenden Innovationsdruck. Es gibt keine Verwaltungskunden, die zum Wettbewerber wechseln, weil ihnen Service und Qualität nicht gefallen oder weil die andere Verwaltung die cooleren Produkte anbietet.

Natürlich gibt es einen Wettbewerb um Standortfaktoren für Unternehmensansiedlungen, im Tourismus oder mit lebenswertem Wohnraum für Familien. Dort spielen aber eher die Fragen nach Infrastrukturen wie Autobahnanschluss, Breitband, Schulen, Konzertsälen, Spaßbädern oder Wanderwegen eine Rolle. Oder die Höhe der Gewerbesteuer.

Die unmittelbaren Verwaltungsleistungen sind da heute eher kein Entscheidungskriterium – weil es keine transparenten Kennzahlen gibt, sie nicht öffentlich gemacht werden und weil es keine Vergleichswerte gibt.

Kein Vergleich heißt kein Wettbewerb heißt kein Innovationsdruck.

Hier müssen wir ansetzen und ein Substitut für den fehlenden Wettbewerb als Innovationstreiber schaffen. Öffentlichkeitswirksame Kennziffern, die es erlauben, die Modernität und Leistungsfähigkeit der Verwaltung zu messen und vergleichbar zu machen. Mit denen es Öffentlichkeit und Medien möglich wird, die Politik zur Verantwortung zu ziehen, wenn die Verwaltung ins Hintertreffen gerät. Denn bei den Auftrag- und Ressourcengebern der Verwaltung, ihren Prioritätensetzern – den Stadträten, Dezernenten, Bürgermeistern, Landräten, den Landtagsabgeordneten und Bürgerschaftsvertretern, den Ministern und Senatoren gibt es durchaus einen harten Wettbewerb mit Konkurrenten, die bessere Angebote haben oder zumindest versprechen – es geht um Wählerstimmen. Bis heute ist es kaum gelungen, die Qualität, Effizienz oder Effektivität von Verwaltungen zum Entscheidungskriterium über politischen Erfolg zu machen.

Eigentlich gibt es seit vielen Jahren Ansätze in diese Richtung. So arbeitet die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) seit langem mit Vergleichsringen und kommunalem Benchmarking – allerdings ohne Öffentlichkeit, nur zur internen Orientierung für Politik und Verwaltung und als Element ihres Geschäftsmodells. Die KGSt Kennzahlensysteme und Benchmarks gibt es für viele kommunale Aufgabenbereiche. Aber „Anonymisierte Ergebnisse aus der Vergleichsarbeit werden den KGSt®-Mitgliedern als Benchmarks seit mehreren Jahren über das KGSt®-Portal zur Verfügung gestellt“ und es gilt „Bitte melden sie sich an, um auf das Dokument zuzugreifen“ – zur Schaffung von öffentlichem Wettbewerbsdruck, wie ich ihn für dringend notwendig halte, so leider nicht geeignet.

Außerdem gibt es seit dem Jahr 2009 einen Artikel im Grundgesetz, der Leistungsvergleiche zwischen den Verwaltungen von Bund und Länder ermöglichen sollte:

Artikel 91d

„Bund und Länder können zur Feststellung und Förderung der Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltungen Vergleichsstudien durchführen und die Ergebnisse veröffentlichen.“

Die normative Wucht, die hiermit entfacht wurde, ist vergleichbar mit einem Satz „Nachts kann es dunkel werden und bei Regen nass“. Das ist lediglich Platzverschwendung im Grundgesetz, ohne jegliche Wirkung.

Wie könnten nun aber wirksame Leistungskennziffern der Verwaltung aussehen?

  • Erstens müssen ist einfach verständlich sein, um breite öffentliche und mediale Aufmerksamkeit zu erreichen.
  • Zweitens müssen sie auf einer Abstraktionsebene liegen, die ihre generelle Übertragbarkeit erlaubt, um Vergleiche zu ermöglichen und keine Schlupflöcher für Ausreden zu lassen („Die Kennziffer passt auf uns nicht, bei uns gibt es ganz andere Verhältnisse.“)
  • Drittens müssen die Kennziffern interessant sein, also für Bereiche stehen, die Bürger, Zivilgesellschaft und Unternehmen konkret betreffen.
  • Viertens müssen die Kennziffern möglichst einfach zu generieren und in kurzen Fristen regelmäßig zu aktualisieren sein.
  • Fünftens müssen die Kennziffern als offene Daten – oder wie ich es konkreter nenne „Open Performance Data“ – zur Verfügung gestellt werden.

Ein paar Beispiele für solche Kennziffern in einer Kommune, die mindestens wochenaktuell sein und sowohl als offene Daten als auch durch eigene, thematisch gut strukturierte und ansprechende Visualisierung und Zeitreihen veröffentlicht werden sollten:

  • Durchschnittliche Bearbeitungsdauer einer Gewerbeanmeldung in Tagen
  • Durchschnittliche Dauer der Erteilung einer Baugenehmigung für ein freistehendes Einfamilienhaus bis 160 qm Wohnfläche
  • Durchschnittliche Dauer der Mängelbeseitigung im öffentlichen Raum nach Meldung (Schlaglöcher etc.)
  • Anzahl der Verkehrsunfälle mit/ohne Personenschaden auf dem Gebiet der Körperschaft
  • Verhältnis PC/Laptop/Tablet und Schüler pro Schule
  • Verhältnis Kinder / Betreuer pro Kindergarten
  • Verhältnis Verwaltungsmitarbeiter / Bürger
  • Durchschnittliche Wartezeit im Bürgeramt
  • Frauenquote (insgesamt/Führungskräfte)
  • Krankenstand in den Verwaltungseinheiten
  • Anzahl Vollzeit / Teilzeitstellen / befristet / unbefristet
  • Beschäftigungsquote Schwerbehinderte
  • Je Verwaltungsbereich, Feedback-Wertung der Verwaltungskunden hinsichtlich der Service-Qualität
  • Anzahl zu nutzender Papierformulare je Verwaltungsbereich
  • Anzahl der vollständig ohne Medienbruch elektronisch zu nutzenden Verwaltungsdienste
  • Anzahl der Verwaltungsleistungen, die ein Aufsuchen der Verwaltung erfordern
  • Anzahl der Tage seit letztem Datenschutz/IT-Sicherheitsvorfall

Würden solche und ähnliche Kennziffern mit politisch verhandelten Zielwerten in gleicher und vergleichbarer Weise als Open Performance Data für alle Verwaltungen in Deutschland existieren, ließe sich damit ein konstruktiver Wettbewerb um Leistungsfähigkeit und Innovationen befördern – nicht, um mit dem Finger auf die Looser zu zeigen, sondern um zu erkennen, von welchen Leadern man lernen kann. Die Daten sind ganz überwiegend vorhanden. Irgendwo, vielleicht nicht aggregiert, automatisiert oder gut aufbereitet. Sie können und müssen gefunden und veröffentlicht werden. Wir brauchen mutige Politiker und Verwaltungen, die hier vorangehen. Oder vielleicht zivilgesellschaftlich organisierte Plattformen, die diese (Erfahrungs-)Werte per Crowd-Sourcing einsammeln und transparent machen.

Keine Erwartungen von Bürgern und Wirtschaft

Dass wir bislang wenig Modernisierungsdruck auf die Verwaltung aus dem Bereich der Bürger wahrnehmen, lässt sich entweder schon mit einer gewissen Resignation erklären („ist halt die Verwaltung“) oder mit der Tatsache, dass der durchschnittliche Bürger nur ein paar Verwaltungskontakte im Jahr hat und sich damit dann irgendwie arrangiert. Tatsächlich liegt der große wirtschaftliche Nutzenvorteil der digitalen Verwaltung kaum beim einzelnen Bürger, sondern auf Seiten der Verwaltung. Die Hoffnung, dass Bürger mit der Forderung nach mehr eGovernment in absehbarer Zeit auf die Barrikaden gehen habe ich nicht. Aber dazu mehr bei der dritten blinden Stelle.

Ein Rätsel bleibt mir allerdings, warum wir nicht deutlich mehr Erwartungsdruck und Kritik aus der Wirtschaft gegenüber der im analogen verharrenden, zu langsamen und mit Medienbrüchen arbeitenden Verwaltung vernehmen. Wo sind die lauten und regelmäßigen Forderungen des Zentralverbandes des Handwerks, der Industrie- und Handelskammern und des Bundesverbandes der deutschen Industrie nach einer digitalen Transformation der Verwaltung, nach dem Abbau von Analog-Bürokratie, nach besseren und schneller Genehmigungs- und Berichtsverfahren? Auch hier Resignation? Oder ist man selber noch nicht so weit? Fehlt die Vorstellungskraft für mögliche Verbesserungen durch eine digital arbeitende Verwaltung? Gibt es andere Prioritäten? Oder ist man tatsächlich mit dem Status Quo zufrieden? Ich weiß es nicht.

Innnovation durch gesetzliche Vorgaben?

In den letzten Jahren gab es eine Reihe von eGovernment / Open Data und Transparenzgesetzen des Bundes und der Länder, Staatsverträge zur Einrichtung von Koordinierungsgremien wie dem IT-Planungsrat oder jüngst das schon erwähnte Onlinezugangsgesetz. Diese Gesetze sind wichtig und richtig, meistens allerdings auch reichlich ambitionslos hinsichtlich der Höhe der Zielsetzung oder den gesetzten Fristen. Es wimmelt häufig vor Weichmachern mit Soll-Bestimmungen, Ausnahmen für ganze Bereiche, Vorbehalten hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit oder mit Zielterminen, die jenseits der Pensionsgrenze der meisten aktiven Entscheider liegen. Mein „Lieblingsbeispiel“ ist das E-Government Gesetz des Landes NRW vom Juli 2016, in dem es in §12 heißt:

§12 Optimierung von Verwaltungsabläufen und Information zum Verfahrensstand

(1) Verwaltungsabläufe der Behörden des Landes sollen spätestens bis zum 1. Januar 2031 auf elektronischem Weg abgewickelt und entsprechend gestaltet werden (Elektronische Vorgangsbearbeitung).

Das sind noch 14 Jahre. Aber auch wenn die neue Landesregierung schon angekündigt hat, diese gemütliche Frist um ein paar Jahre zu kürzen… was passiert denn, wenn das Ziel nicht erreicht wird? Wird dann irgendjemand zur Verantwortung gezogen oder haftbar gemacht? Gibt es Pönalen, die das Land dann zahlen muss? Wie hoch und an wen?

Und im neuen Onlinezugangsgesetz §1 heißt es:

§1 Portalverbund für digitale Verwaltungsleistungen

(1) Bund und Länder sind verpflichtet, bis spätestens zum Ablauf des fünften auf die Verkündung dieses Gesetzes folgenden Kalenderjahres ihre Verwaltungsleistungen auch elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten.

Das wäre dann also der 31.12.2022. Wer aber den Paragraphen aufmerksam liest, stellt fest, dass dort weder von ALLEN Verwaltungsdienstleistungen die Rede ist, noch davon, dass sie VOLLSTÄNDIG elektronisch angeboten werden müssen. Ein Schuft, wer Böses dabei denkt. Und mit Konsequenzen bei nur oberflächlicher oder unvollständiger Umsetzung muss ja sowieso niemand rechnen.

Die bisherigen gesetzlichen Vorgaben zur Beschleunigung von eGovernment sind eher zahnlose Papiertiger, die mehr Engagement vortäuschen als konsequent Wirkung anstreben.

Ohne die Verankerung von automatischen unangenehmen Folgen und Sanktionen, wenn gesetzte Ziele nicht erreicht werden, wird sich daran nichts ändern.

Unter einem stärkeren öffentlichen Wettbewerbs- und Leistungsdruck zu arbeiten, müssen viele Verwaltungen und ihre Mitarbeiter erst einmal lernen und erforderlich dafür ist sicher ein tiefgehender kultureller Wandel. Auch deshalb ist eine grundlegende Modernisierung der Verwaltungsausbildung so wichtig, siehe Blindspot 1.

Blindspot 2:
Schaffen von Innovationsdruck durch transparente, öffentliche Kennzahlen zu Qualität, Effizienz und Effektivität und ambitionierten Zielvorgaben mit Erfolgsdruck

Hier geht es zum Blindspot 3 – es geht um Marktorientierung.

Die blinden Stellen bei der Suche nach der Digitalen Verwaltung – Teil 1

Wenn die Initiative D21 in wenigen Tagen den eGovernment MONITOR 2017 vorstellt, wird das zentrale Ergebnis wohl niemanden, der sich etwas mit der Materie auskennt, wirklich überraschen: Die digitale Transformation der deutschen Verwaltung kommt nicht voran. Die Stagnation setzt sich fort und bleibt im internationalen Vergleich auf niedrigem Niveau.

Wie werden die Reaktionen aussehen? Auch das ist absehbar.

Bund und IT Planungsrat werden auf den „Portalverbund“ als rettendes Zukunftsprojekt verweisen, ebenso auf die in diesem Zusammenhang stehende erfolgte Grundgesetzänderung (Art. 91c Abs 5 „Der übergreifende informationstechnische Zugang zu den Verwaltungsleistungen von Bund und Ländern wird durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geregelt“) und das dafür verkündete Onlinezugangsgesetz (OZG).

Alles gut, vor allem gut gemeint. Und wahrscheinlich auch teilweise hilfreich.

Diese Maßnahmen adressieren die bekannten Hürden aus Ressortprinzip und Föderalismus, die jetzt schon seit 20 Jahren als Erklärung dafür herhalten müssen, dass es mit dem deutschen eGovernment ‚halt irgendwie schwierig‘ ist.

Ich denke aber, es gibt mindestens drei blinde Stellen bei der Ursachenanalyse, die mit den aktuellen Maßnahmen und Gesetzesänderungen nicht einmal gestreift werden und die mindestens genauso konstitutiv für die andauernde Stagnation sind.

Und da meine Gedanken dazu für einen Blog-Post viel zu lang geworden sind, gibt es das in den nächsten Tagen in drei Teilen. Heute also Teil 1:

Ausbildung für die analoge Verwaltung

Wer sich ansieht, wie wir heute unseren Verwaltungsnachwuchs auf allen Ebenen ausbilden, der muss sich nicht wundern, dass es noch große innere Widerstände gegen die digitale Transformation gibt. Etwa 4,7 Millionen Menschen arbeiten im Öffentlichen Dienst im Bund, in den Ländern und Kommunen und im Bereich der Sozialversicherung.

Die Fachhochschulen der öffentlichen Verwaltung bzw. die Verwaltungshochschulen sind die Ausbildungseinrichtungen, die einen Großteil der Grundausbildung des deutschen Verwaltungsnachwuchses und zukünftiger Entscheider im öffentlichen Dienst bewältigen. Hinzu kommen Weiterbildungseinrichtungen wie die Bundesakademie für die öffentliche Verwaltung (BAKöV) oder Verwaltungsakademien der Länder.

Die Arbeitsgruppe Innovativer Staat der Initiative D21 hat sich in den letzten Jahren intensiv mit der Frage auseinandergesetzt, wie die Verwaltungsausbildung auf die digitale Transformation vorbereitet. Die ernüchternde Erkenntnis: in der fachlichen Verwaltungsgrundausbildung kommt die Digitalisierung quasi nicht vor.

Wer die Curricula analysiert stellt fest, dass fast ausschließlich verwaltungsjuristische Inhalte dominieren, und dies dann quer über viele Verwaltungsbereiche. Open Government, Partizipation, Open Data, Datenschutz, digital unterstützte Kollaborationsformen, die Nutzung sozialer Medien, elektronische Identitäten, Algorithmen, Wissensmanagement, Grundlagen der IT Sicherheit… alles Fehlanzeige. Bestenfalls finden sich ein paar Retro-Themen wie „Grundlagen der Datenverarbeitung“, die so klingen, als würde noch das EVA-Prinzip erklärt (Eingabe-Verarbeitung-Ausgabe). Oder eher Handwerkliches wie Grundkenntnisse in Office-Produkten.

Ein Dekan einer Fachhochschule für die Öffentliche Verwaltung machte es in einer Sitzung der D21 Arbeitsgruppe deutlich: „Ich verstehe, dass Ihnen digitale Inhalte im Curriculum fehlen. Aber ich muss das liefern, was bestellt wird.“ Heute in der Verantwortung stehende Verwaltungsjuristen bestellen eben auch Verwaltungsjuristen als Nachwuchs.

Neben den technologischen Themen der digitalen Transformation ändern sich auch die Arbeitswelten der öffentlichen Verwaltung. Besser gesagt, sie müssten sich ändern, wenn die Arbeit in der Verwaltung in Zukunft ein attraktives Berufsbild bleiben soll. Fakt ist aber, dass weiterhin klassische Organisations- und Arbeitsformen im Vordergrund stehen und gelehrt werden.

Kommunikation über Dienstwege in Hierarchien. Statische Zuständigkeiten. Knappe Quoten für „Telearbeitsplätze“. Papierformular-gestützte interne Abläufe. Abteilungsleiter, die sich in Besprechungen nur mit Ihresgleichen austauschen wollen. Investition von vielen teuren Arbeitsstunden, um in pingeligen Vergleichsrechnungen herauszufinden, ob während einer Dienstreise die Nutzung des ÖPNV anstelle eines Taxis „wirtschaftlicher“ war und 3,20 € hätten gespart werden können. Anwesenheits- und Kontrollkultur mit Zeiterfassung. Verbot der privaten Handy- und Internetnutzung am Arbeitsplatz. Zuständigkeitsprüfung vor Verantwortungsübernahme. Veraltete IT- und Kommunikationsausstattungen. Akribische, minutengenaue Auflistung von kleinteiligen Tätigkeiten am Arbeitsplatz in starren Tätigkeitsbeschreibungen. All das ist aus der Zeit gefallen.

(c) Anika Klauß @an_kl 2017

Agile Projektorganisationen, moderne Kommunikationsplattformen, Mobilität, Effizienz, Output/Impact Orientierung, Erfolgsmessungen, dynamische Ebenen-übergreifende, teamorientierte Zusammenarbeit, flexible Arbeitszeiten, moderne Arbeitsplatzgestaltung, bessere Vereinbarkeit von Familie/Privatleben und Beruf, regelmäßiges, mutiges Infragestellen von bestehenden Zielen, Abläufen und Werkzeugen zur fortlaufenden Verbesserung, Lust auf Veränderung, Flexibilität im Aufgabenzuschnitt, leistungs-/erfolgsorientierte Bezahlung, Eigenverantwortung und Empowerment… das sind die Elemente, die heute moderne Arbeitswelten definieren. Sie zu kennen, souverän anzuwenden und sich damit wohl zu fühlen – dafür müssten in einer modernen Verwaltungsgrundausbildung die Fundamente gelegt werden. Werden sie aber nicht.

Natürlich gibt es auch Lichtblicke. So bietet die Uni Bremen mittlerweile einen berufsbegleitenden Masterstudiengang ‚Entscheidungsmanagement‘ (Professional Public Decision Making) mit wirklich spannenden Inhalten an. Man kann nur hoffen, dass viele zukünftige Verwaltungsführungskräfte sich solche Zusatzqualifikation aneignen und sie karriereförderlich werden.

Und ja, bei den Fortbildungseinrichtungen wie der Bundesakademie für öffentliche Verwaltung (BAköV) oder der Verwaltungsakademie Berlin (VAk) gibt es auch viele gute und zeitgemäße Angebote, zum Teil sogar auf modernen eLearning Plattformen. Aber wie das eben mit Zusatzqualifikationen und Fortbildungen so ist… es machen die, die Interesse daran haben und auch nur dann, wenn die eigene Behörde dafür Zeit und Budget bereitstellt. Wer die zum Teil mikroskopischen Budgetansätze für Fortbildungen pro Kopf in den Haushalten der Behörden kennt, weiß, dass man damit keinen digitalen Staat machen kann.

Ohne das konsequente Einbringen von Themen der digitalen Transformation in die Curricula der breiten Verwaltungsgrundausbildung perpetuieren wir auf Jahre hinaus weiterhin analoges Denken und klassisches Arbeiten in die Verwaltung von morgen.

Blindspot 1:
Modernisierung der Verwaltungsausbildung für die digitale Transformation und modernes Arbeiten

Hier geht es weiter zum Blindspot 2 – hat was mit Wettbewerb zu tun.

Netzpolitik am Start

Gestern fand im Lokschuppen des Deutschen Technik Museums in Berlin etwas Erstauliches statt… mit Thomas de Maizière hat erstmals ein namhafter Vertreter einer deutsche Bundesregierung einen umfassenden Blick auf „das Netz“ gewagt und Positionen bezogen. Ich will jetzt hier die 14 Thesen nicht auch noch mal auflisten, da gibt es inzwischen genügend Dokumentation im Netz, zum Beispiel vom Autor selber.

Wichtiger ist mir das große Bild.

Sicherlicher – nicht jedes Wunschthema wird adressiert und ja, viele der Thesen sind noch recht generisch oder esotherisch – „Bewusstsein für gemeinsame Werte schaffen“ … Kumbaya

Aber, es wird erstmalig ein Rahmen geschaffen und eine Sicht auf die Problemfelder geöffnet, die der politischen Führung im Moment wichtig erscheinen. Damit gibt es jetzt die Chance, sehr konkret zu diskutieren: Wie sind die Thesen zu bewerten? Wie sollen Schlussfolgerungen daraus umgesetzt werden, sowohl gesetzgeberisch als auch in technischen Szenarien? Wo fehlen notwendige Konkretisierungen? Welche Netzpolitikfelder sind nicht abgedeckt und müssen ergänzt werden?

In vielen Fällen kann man jetzt den Ball auch sehr konkret zurückspielen:

  • Datenbrief?
    Prima Idee… dann soll aber doch die Öffentliche Verwaltung mal mit bestem Beispiel voran schreiten!
  • Online-Angebote nutzerorieniert ausbauen?
    Prima, dann mal los mit Ideation-Wettbewerben, Feedback-Mechanismen und transparenten Nutzungsstatistiken für E-Government-Angebote!
  • Staatliche Grundversorgung sicherstellen?
    Prima, dann mal los mit quantitativen, qualitativen und zeitlichen Messlatten, mit Finanzierungsmodellen, Geschäftsmodellen und Umsetzungsprogrammen!

Gestern fiel auf der Tonspur durch den Minister oft der Begriff Transparenz. Hier denke ich, gibt es noch besonders viel zu tun… der wirkliche Wille zu umfassender Transparenz in den Verwaltungen scheint mir in vielerlei Hinsicht noch deutlich unterentwickelt. Seit Monaten haben wir einen neuen Artikel 91d im Grundgesetz:

Bund und Länder können zur Feststellung und Förderung der Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltungen Vergleichsstudien durchführen und die Ergebnisse veröffentlichen.

(Ernsthaft, da steht „können“ statt „sind verpflichtet„!) Hat hierzu irgend jemand schon ein paar Umsetzungsaktivitäten wahr genommen? Bin für sachdienliche Hinweise sehr dankbar!

Leistungskennziffern, Wirkungsbewertungen, Datenbestände… Transparenz ist eine vieldimensionale Angelegenheit. Auch hier sollte der Bund mit Leuchtturmprojekten gute Beispiele geben und Orientierung für die Verwaltungen in Ländern und Kommunen bieten.

Tja, und dann fehlte natürlich auch mir gestern zumindest ein kleiner Hinweis darauf, dass die Datenschätze der Öffentlichen Verwaltung gehoben werden müssen und ihre kreative Nutzung und Erschließung auch neue Standortvorteile bieten. In der heute veröffentlichten Langfassung der Grundsatzrede findet sich nun zumindest ein kurzer Absatz zum Thema:

„Der moderne Staat hat auch die Aufgabe der Wirtschafts- und Forschungsförderung übernommen. Wirtschaftliche Innovation kann der Staat fördern, indem er seine nicht-personenbezogenen Datenbestände Online zur Verfügung stellt. Auf der Basis dieser Daten können neue Geschäftsmodelle entwickelt werden. Das Statistische Bundesamt stellt bereits 166 Mio Datensätze Online zur Verfügung. Diese Form der Bereitstellung wird weltweit unter dem Begriff „Open Data“ bzw. „Open Government“ diskutiert. Open Government ist v. a. für wirtschaftliche Nutzungen sinnvoll und innovativ.“

Hier bleibt das Verständnis von OpenGovernment und OpenData natürlich weit hinter dem aktuellen Diskussionsstand zurück, und „kann“ und „können“ lässt gleich alles im Unverbindlichen. Wenn ein Amt Datensätze zur Verfügung stellt ist das zwar schon mal ein guter Anfang, aber definitiv nicht die Antwort. Einen guten Blick auf die tatsächlichen Erwartungen an ein wirkliches OpenGovernment findet man unter Gov20.de, auch die 8 Principles of OpenGovernment.

[Ich teile übrigens von diesen Prinzipien nicht alle Aspekte vollständig. OpenGovernment muss für mich nicht zwangsläufig auch FreebieGovernment sein. Die radikale Forderung, dass alle Government Daten lizenzfrei und kostenlos zur Verfügung gestellt werden müssen, teile ich nur, wenn die Verwendung der Daten nicht kommerziell erfolgt, also gemeinnützig bleibt. Sobald aus den mit Steuergeldern der Bürger gewonnenen Daten Umsätze und Gewinne erzielt werden sollen, halte ich eine Diskussion über eine Beteiligung der Steuerzahler an diesen Umsätzen und Gewinnen für grundsätzlich legitim. Hier wäre ein offener Diskurs über neuartige Lizenzmodelle für OpenData sinnvoll]

Aber, zurück an die Oberfläche.

Gestern hat der Bundesinnenminister im Bereich der Netzpolitik in der Bundesregierung das Heft in die Hand übernommen, auch wenn noch viel Detailarbeit zu leisten ist und wohl auch noch einige Korrekturen erforderlich sind. Das ist ausdrücklich zu begrüßen und wirklich ein anerkennenswerter Fortschritt! Dies insbesondere, da de Maizière bei diesem Thema deutlich erkennbar nicht „denken lässt“ und nur auf Zuarbeiten und Vordenken seiner Stäbe setzt, sondern eindeutig eigene, fundierte (wenn auch nicht immer richtige) und auf Sachkompetenz gegründete Ansichten vertritt. Es bleibt zu hoffen, dass sich die anderen Fachressorts jetzt nicht weiter in unabgestimmten Einzelaktionismen ergehen, sondern zu einem konzertierten Handeln auf einem nun gelegten Fundament finden können (ja, auch fast schon wieder „Kumbaya“, aber die Hoffnung stirbt zuletzt).

Die Thesen zur Netzpolitik stehen jetzt zur Diskussion, Bewertung und Anreicherung öffentlich unter e-konsultation zur Verfügung. Wie immer mein Appell: Mitmachen!

Transparenz ist KEINE Säule von Government 2.0

Unter „Government 2.0 (kurz: Gov20)“ versteht man heute in der Regel die Übertragung der Möglichkeiten des „Mitmach-Internets“, für das sich der Name Web 2.0 etabliert hat, auf die Kommunikation und das Zusammenwirken zwischen Bürger und Verwaltung. Die Abgrenzung ist dabei nicht scharf, ebenso wie beim „klassischen“ E-Government kann man das Konzept auch auf die Kommunikation zwischen Verwaltung und Wirtschaft oder die moderne Zusammenarbeit zwischen unterschiedlichen Verwaltungen übertragen. Mehr noch – auch die Politik wird grundsätzlich in das Konzept von ‚Government 2.0‘ mit einbezogen, wenn es um das „Mitmachen“ im legislativen Raum geht.

Transparenz, Zusammenarbeit und Beteiligung werden dabei häufig als ‚die drei Säulen von Government 2.0‘ dargestellt, meistens im inzwischen reichlich abgedroschenen Bild eines klassischen Tempels mit ‚Government 2.0‘ als Dach auf den drei Säulen. So weit, so langweilig – so falsch.

Der erste Irrtum liegt darin, dass Transparenz – bei Government 2.0 noch deutlich mehr als bei Web 2.0 – keine zu Partizipation und Kollaboration gleichrangige Bedeutung zu kommt. Die Bedeutung von Transparenz ist ungleich größer. Meiner Meinung nach ist Transparenz eine essentielle Voraussetzung, um den weiteren Facetten von Gov20 überhaupt eine Chance zu geben.

„Verwaltung“ ist eine ausgesprochen komplexe Veranstaltung. Nicht nur, dass es eine Unmenge von Gesetzen und Vorschriften gibt – in Deutschland wahrscheinlich mehr als in jedem anderen Land der Welt. Hinzu kommt unser Verwaltungsaufbau, der sich quer über die Republik horizontal und vertikal dermaßen inhomogen gliedert, dass wohl selbst Insider durch den Zuständigkeitsdschungel kaum noch vollständig durchblicken. Und dazu noch eine komplizierte und verklausulierte Sprache, die einen normalen Menschen nun wirklich nicht einlädt, sich mit Inhalten und dem Sinn von Vorschriften und Gesetzen wirklich zu beschäftigen. Das alleine würde eigentlich schon reichen, um um jede Verwaltung einen großen Bogen zu machen.

Leider verschärft sich die Situation aber auch noch dadurch, dass häufig eine Art „Festungsmentalität“ hinzu kommt. Die – in aller Regel mit Steuergeldern – gesammelten Daten, die etablierten Prozesse und Abläufe und die Informationen zum Status von Anträgen oder Vorgängen werden als per se vor der Öffentlichkeit zu schützendes Wissen mit Copyright bei der Verwaltung betrachtet. Die „Erfolge“ in der Umsetzung der Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) und des Informationsweiterverwendungsgesetzes (IWG) (beide von 2006) sprechen für sich. Viel zu häufig müssen sich Bürgerinnen und Bürger ihre Zugänge zu Daten der öffentlichen Verwaltung erstreiten oder es werden Gebühren für den Zugriff erhoben, die eine – wahrscheinlich beabsichtigte – deutlich abschreckende Wirkung haben. Wohlgemerkt für Daten, die Unternehmen und Bürger in aller Regel längst durch ihre Steuern und Abgaben bezahlt haben. Als Grund für solche Gebühren wird dann häufig ins Feld geführt, dass Anfragen nach Informationen und Daten, wenn Sie jedermann nach Lust und Laune oder „aus Spaß“ (??? siehe oben) bei der Verwaltung abrufen würde, die Verwaltung lahm legen würde.

Das Argument kann natürlich nur gelten, wenn weiterhin ein eher „vorinformationstechnisches“ Verständnis der heutigen Verwaltungsarbeit besteht – die Informationen ruhen in Aktenordnern und Papierarchiven, können nur durch manuelle Recherche von Verwaltungsmitarbeitern gefunden werden und müssen dann ggf. aufwendig aufbereitet werden. Entweder ist dieses Verständnis richtig, dann haben wir eine extrem veraltete Verwaltung, die den Anschluss an die gesellschaftliche Entwicklung verpasst hat… oder dieses Verständnis ist falsch. Dann haben wir eine moderne Verwaltung, die über elektronische Datenbestände verfügt, die sich durch geeignete Verfahren weitgehend automatisch und aufwandsarm erschließen und aufbereiten lassen. Meiner Beobachtung nach entspricht – natürlich unterschiedlich von Verwaltungsbereich zu Verwaltungsbereich – eher letztes Verständnis der Realität. Wir haben keine staubigen „Amtsstuben“ mehr, in denen sich Papierberge türmen, sondern eine überwiegend gut mit IT ausgestattete und vernetzte Verwaltung. Allerdings sind die Datenbestände und Zugangskanäle nicht unter den Gesichtspunkten Offenheit und Transparenz konzipiert worden, sondern zur internen Ablaufoptimierung.

Ein letzter Aspekt muss noch Erwähnung finden.

Wenn es um Transparenz der Verwaltung geht, dann müssen auch Leistungsindikatoren und Kennzahlen verfügbar sein, die die Prozessqualität, die Effizienz, den Output und die Wirkung von Verwaltungsarbeit messbar machen und die auch noch untereinander vergleichbar sein sollten. Hier kann man nun der Verwaltung wirklich nicht den Vorwurf machen, dass sie diese Informationen nicht zur Verfügung stellt – sie sind überwiegend schlicht nicht vorhanden. Und wenn, dann im komplexen Verwaltungskosmos (siehe wieder oben) vollkommen unvergleichbar definiert und strukturiert.

All dies zusammen genommen lässt deutlich werden, dass es um die Transparenz der öffentlichen Verwaltung nicht zum Besten steht. Sehr deutlich gesagt: es gibt sehr viele Mitarbeiter in den Verwaltungen, die hier hochmotiviert an Verbesserungen arbeiten. Die aber aufgrund der Komplexität immer wieder an Grenzen stoßen oder auf Probleme treffen, die nur in breiter, verwaltungsübergreifender Zusammenarbeit gelöst werden können. Und das macht Veränderungen müh- und langsam. Der durchschnittliche Bürger versteht die Verwaltung nicht – weder, was genau sie tut, warum, mit welchen Informationen, wer es tut, mit welchem Ergebnis oder mit welcher Wirkung. Welche Motivation besteht dann, „Mitzumachen“ oder sich zu beteiligen? Nur wenn ich Zusammenhänge erkenne und über die notwendigen Informationen verfüge, kann ich auch Defizite und Verbesserungspotenzial benennen. Alles andere ist blindes Stochern im Nebel.

Für mich ist Transparenz daher keine weitere Säule, wenn wir über Government 2.0 reden, sondern das Fundament – ein Fundament, das eben nicht nur durch ein paar technische Innovationen gegossen werden kann, sondern das einen tiefgreifenden Mentalitätswandel in der Verwaltung erfordert. Orientierung auf das Ziel liefert uns mal wieder ein Blick über den Atlantik, wie schon bei der einheitlichen Behördenrufnummer D115, die ja die „311“ von New York als Vorbild hat – unter www.data.gov stellt die US-Bundesverwaltung ein konsolidiertes Portal für öffentliche Daten zur Verfügung, sowohl für Daten der Bundesverwaltung als auch für einzelne Staaten und Kommunen. Und sie fordert ihre Bürger und Unternehmen auf, mehr zu fordern!

Gehen wir nochmal zurück, zum Bild des „Government 2.0-Drei-Säulen-Tempels“, dem ich nun zwar eine Säule entrissen habe, den ich aber versucht habe auf ein vernünftiges Fundament zu stellen.

Jetzt geht’s ans Dach des Tempels, auf dem „Government 2.0“ steht. Was mich daran stört, ist der Eindruck, dass Government 2.0 Selbstzweck ist. Natürlich wird jetzt jeder sofort sagen, „Nein, selbstversändlich darf es kein Selbstzweck sein“. Dann sollten wir aber mal deutlich sagen, was der Zweck, der Nutzen, von Government 2.0 wirklich ist. Ich möchte hier zwei Nutzenaspekt beisteuern, die für mich von weitreichender Bedeutung sind:

1. Mit mehr qualifiziertem Feedback, mit Rückkopplung, mit Anregungen und Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger und der Unternehmen, werden wir eine bessere und leistungsfähigere Verwaltung bekommen. Das wird anstrengend werden, insbesondere für die Verwaltung selber. Government 2.0 ist nicht das Ziel der Verwaltungsmodernisierung, vielmehr ist eine moderne Verwaltung erst das Ergebnis eines wirklich „ernsthaften Mitmach-Government“, welches über das Nachbasteln technischer Web2.0 Gadgets hinaus geht.

2. Das „ernsthafte Mitmach-Government“ kann helfen, die weiter wachsende Entfremdung und Abkopplung zwischen Politik, Verwaltung und den Bürgern zu heilen. Ein Staat, der mich einlädt, ihn mitzugestaltet, der mir hilft, ihn zu verstehen und der mir die Instrumente und Kanäle an die Hand gibt, mich einzubringen – einem solchem Staat fühlt sich wohl jeder näher als einem diffusen, unverständlichen Gebilde, das einen eher auf Distanz hält. So verstanden kann das „ernsthafte Mitmach-Government“ – Government 2.0 in einem anspruchsvollen Sinne – wirklich zu einem Instrument der Stärkung unserer Demokratie und zum Abbau der Staats- und Politikverdrossenheit werden.

Ein wirklich gutes Signal ist, dass es weitblickende Köpfe geschafft haben, die Tür zu mehr Transparenz der Verwaltung durch die Verankerung eines auf den ersten Blick recht unscheinbaren Artikels im Grundgesetz etwas weiter zu öffnen. Im neuen Artikel 91d GG heißt es:

„Bund und Länder können zur Feststellung und Förderung der Leistungsfähigkeit ihrer Verwaltungen Vergleichsstudien durchführen und die Ergebnisse veröffentlichen.“

Aus diesem schlanken Artikel lassen sich gleich drei Erkenntnisse ziehen:

  1. Wie brauchen extra eine Änderung und das Mandat unserer Verfassung, um Transparenz der Verwaltung voran zu treiben zu können. Als wären Vergleichsstudien vorher verboten gewesen.
  2. Wie groß die Widerstände dagegen anscheinend immer noch sind, zeigt sich in der Gestaltung des Artikels als Option: Man kann, aber man muss nicht. Wäre ein „sollen“ statt ein „können“ nicht etwas nachdrücklicher gewesen? War wohl nicht konsensfähig…
  3. Aber es gibt Innovatoren und Treiber in Verwaltung und Politik, die sich der Sache annehmen und dazu sogar eine Änderung des Grundgesetzes herbeiführen können.

Deutlich wird, dass es zwar Bewegung gibt, dass wir aber noch einen langen, gemeinsamen Weg vor uns haben (auch die Präsentationsgrafiker, die sich endlich mal was Neues als einen antiken Tempel oder Pyramiden einfallen lassen sollten 😉 )